科学规划 认真落实 以五年立法规划引领我省人大立法工作

< 省人大常委会副主任、党组副书记 毕志强

今年三月，张德江委员长在十二届全国人大常委会第一次会议上系统阐述了对今后一个时期人大立法工作的基本要求，强调要在中国特色社会主义法律体系形成后，不断完善这一体系，进一步提高立法质量，更好地发挥立法对于改革发展的引领和推动作用。近年来，罗保铭书记在出席全国人大和省人大相关会议时多次强调做好海南地方立法工作，并多次具体指示，亲自协调解决立法中的重要问题。他指出：无论是全国还是海南的实践都证明，社会越发展，法制建设越重要。国家的法律体系建设、依法治国，法律实施的公平和正义，既是社会文明进步的重大标志和重要 内容 ，也是一个国家软实力特别重要的一个方面。他肯定了这几年来我省地方立法工作取得的令人瞩目的成绩，同时指出，我们既要完善政策，更要从根本上不断完善立法，及时跟进，与时俱进，适时立法，为国际旅游岛建设提供坚强的法制保障。

省人大常委会把贯彻落实全国人大、省委的工作要求同贯彻落实党的十八大和省第六次党代会精神结合起来，在新一届省人大常委会工作的开局之年，认真编制五年立法规划并报省委批准同意，全面谋划布局今后五年的立法工作， 努力 把我省地方立法工作提高到一个新水平。

编制立法规划的过程

《海南省五届人大常委会立法规划》是根据《 中华 人民共和国立法法》和《海南省制定与批准地方性法规条例》的有关规定以及海南地方立法工作的实际需要，在充分调查研究和广泛征求意见的基础上拟定的。

2012 年 7 月，省四届人大法制委员会即着手开展五届人大常委会立法规划编制的准备工作，向省直各有关单位和各市县人大常委会征集立法规划项目，同时通过《海南日报》和《海南人大》网站等媒体向社会公开征集立法规划项目。法制委对征集的立法项目进行了认真论证和筛选，草拟了立法规划初稿，广泛征求各方面的意见，并多次与省政府法制办和各申报项目单位沟通协调，数易其稿。初稿形成后，又于今年 3 月上旬专门征求了省人民政府领导同志的意见。 3 月下旬，省五届人大常委会主任会议将立法规划稿提请省五届人大常委会第一次会议审议，常委会组成人员普遍表示赞同。 5 月 16 日，省人大常委会党组审议通过了立法规划向省委请示稿。 7 月 12 日，省委常委会审议并批准了《海南省五届人大常委会立法规划》。

编制立法规划的指导思想和原则

　　在规划编制过程中，省人大常委会坚持以邓小平 理论 、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、省第六次党代会精神和习近平总书记视察海南时的重要讲话精神，坚定不移地推进绿色崛起和改革开放，紧紧围绕争创中国特色社会主义实践范例、谱写美丽中国海南篇章的新要求新使命，努力构建与海南国际旅游岛建设相适应的法规架构，进一步用好地方立法权和经济特区立法权，更加主动和自觉地在我省发展和改革中发挥立法的引领、推动、保障和促进作用，为海南坚持科学发展、实现绿色崛起、全面推进国际旅游岛建设和全面建成小康社会提供有力的法制保障。

　　在确定立法规划项目时，注意牢牢把握大局，突出地方特色。坚持“发展出题目，立法做文章”，按照党的十八大确定的全面建成小康社会“五位一体”总体部署和省委确定的海南国际旅游岛建设目标、任务，对今后一个时期我省改革发展的立法需求进行系统研究、加以整体把握，科学论证立法项目的必要性、合理性和可行性，在积极推动各个领域立法均衡发展的同时，处理好重点与一般的关系、急需与可能的关系、数量与质量的关系，优先安排对海南发展影响重大的立法项目，力求积极回应经济社会发展的现实需求，为今后五年的立法工作打下良好基础。

　　与此同时，注重自主性、创新性立法与实施性立法并重。在完成实施性立法和配套立法的同时，把一些预计需要运用特区立法权加以规范的海南特有地方性事项列入规划。坚持立、改、废相结合，在制定新法的同时，根据海南实际和情况的变化，将一些需要修订的法规列入本届立法规划。还注意与省四届人大立法规划和《海南国际旅游岛建设发展专项立法计划》相衔接，并与政府规章的制定合理分工。

立法规划的主要内容

　　列入立法规划的项目共 135 件，分为三类：第一类是立法条件较为成熟，本届内需提请审议的法规项目，有 86 件。第二类是拟批准的法规项目，有 22 件。第三类是需要进一步调研论证，待条件成熟时可以安排审议的法规项目，有 27 件，这些项目可以根据起草、调研论证工作进展的情况，适时提请审议。这些立法项目主要涉及六个方面的内容：

　　引领和推动重点领域开放改革，增强争创中国特色社会主义实践范例体制活力。拟制定《海南国际旅游岛先行试验区条例》，将先行试验区的管理体制、基本政策措施固定下来，打造对外开放新高地，为先行试验区的建设提供法制保障和支撑。拟批准《海口国家高新技术产业开发区管理条例》、《海口综合保税区管理条例》等，解决好园区建设和发展的体制机制问题。

在其他各项相关立法中，都要努力体现坚定不移推进开放改革的指导思想，通过立法创新完善相关体制机制，排除阻碍发展、影响扩大开放的体制机制障碍，满足发展要求。

　　促进以旅游业为龙头的现代服务业发展，推动国际旅游岛建设。为了全面提升海南的旅游业管理水平，促进旅游业健康发展，进一步完善旅游立法，拟根据新颁布的《旅游法》和我省旅游业发展需要修订《海南省旅游条例》，并制定《海南省旅游者权益保护规定》、《海南省餐饮服务监督管理办法》、《海南省彩票管理规定》、《海南省自驾租赁车管理规定》等一系列旅游专项法规。

我省物流业、文化产业、会展业发展潜力巨大，未来一个时期将在服务业中占据日益重要的地位，拟制定《海南省会展业促进条例》、《海南省物流业促进条例》、《海南省文化产业促进条例》、《海南省高尔夫管理条例》等法规，以全面促进现代服务业的发展。

　　加强“三农”工作，推进城乡一体化发展。为推动热带现代农业的转型升级，拟制定或修订《海南省农产品质量安全管理条例》、《海南省南繁管理条例》、《海南省水产种苗管理办法》、《海南省实施渔业法办法》、《海南省天然橡胶保护管理暂行条例》等法规，为我省特色农业的发展提供基本规范和法律支撑。

　　为加快特色城镇化建设进程，促进城乡一体化发展，拟制定《海南省村庄和集镇规划建设管理办法》、《海南省农村扶贫开发条例》、《海南省城镇供排水管理办法》，修订《海南经济特区土地管理条例》、《海南省城乡规划条例》等法规。

　　保障和改善民生，推进基本公共服务均等化。为更好地体现“立法为民”，更加积极地回应广大人民群众的新要求、新期待，拟制定或修订《海南省城乡居民医疗救助规定》、《海南省民办养老服务机构管理规定》、《海南省社会保险基金监督管理规定》、《海南省城镇从业人员基本养老保险条例》等法规，完善社会保障体系。

　　为加强和创新社会管理，拟制定《海南省社会管理综合治理条例》、《海南省流动人口服务管理条例》、《海南省实施道路交通安全法办法》等法规；还拟制定《海南省实施学前教育法办法》等法规，促进相关社会事业发展。

　　加强生态环境资源保护，为谱写美丽中国海南篇章提供法制保障。在多年来持续加强生态立法的基础上，根据新形势下实现绿色崛起对生态文明建设的高要求，进一步完善生态立法，拟制定《海南省饮用水水源保护规定》、《海南省节能监察条例》、《海南省生态补偿条例》、《海南省中部生态核心区管理条例》、《海南省天然林保护规定》、《海南省湿地保护条例》、《海南省森林公园管理条例》等法规，作出《关于禁止食用野生动物的决定》，提升我省生态文明建设的水平，保障可持续发展。

　　加强海洋和三沙立法，推动和保障“海洋强省”建设。要象重视本岛立法一样重视“蓝色国土”的立法，切实承担起海南对于实施国家南海战略的一份沉甸甸的责任。为了加强海岸带、海洋资源保护和开发的管理，实现保护优先、开发有序，拟制定或修订《海南经济特区海岸带保护与开发管理条例》、《海南省海洋油气资源开发服务管理条例》、《海南省实施渔业法办法》、《海南省邮轮游艇产业促进条例》、《海南省无居民海岛保护与开发管理条例》、《海南省海洋环境保护规定》、《海南省实施海域使用管理法办法》等法规。

　　根据三沙市经济建设和环境保护、加强管理的需要，拟制定《三沙旅游管理规定》、《三沙环境保护规定》、《三沙渔业管理规定》、《三沙气象管理规定》等法规。

　　以上六类分别对应于我省今后发展的主要任务，是与习总书记视察海南时提出的工作要求相一致的。每一类中，都有一些对我省发展具有重要意义的立法项目。把这些立法项目落实好，将大大完善海南国际旅游岛法规架构，彰显我省地方立法特色，为海南发展战略的实施提供有力的法制保障。

　　立法规划具有预期性、指导性和滚动性。由于实践的发展、环境的变化具有一定程度的不可预知性，在立法规划的实施中，还会发现新的立法需求，一些立法项目也可能因立法条件尚不成熟等原因不能实施。因此，立法规划在实施过程中常常会做一定的调整，省委授权省人大常委会党组可根据实际情况做适当调整。未列入规划的立法项目，如确有需要，经协调一致，且条件成熟的，也可适时安排审议。

认真落实立法规划，保证立法质量和进度

省人大常委会党组就本届立法规划问题向省委的请示中，提出了落实立法规划的几点意见，省委常委会也于 7 月 12 日审议批准，并在批转时下发通知，就立法规划的实施工作提出明确要求。

　　总结以往的经验，在省五届人大常委会立法规划的实施中，需要特别注意在以下几个方面加强探索和实践——

要更好地运用特区立法权解决海南改革发展中的突出问题。在我省今后的立法中，有许多难啃的“硬骨头”，需要运用特区立法权这个利器去攻克。要进一步解放思想、加强基础工作，加快转变思维方式，提高运用特区立法权的 能力 和水平，在海南新时期改革发展的进程中大力加强立法创新，把创新的立足点放在发挥海南特有的优势上，从国际旅游岛建设发展的实际需要出发去理解、把握特区立法的原则、权限、创新与变通的尺度，争取在解决海南发展的重大问题上有更大作为。

在各项立法中，要更自觉地发挥立法对于改革发展的引领、推动、促进和保障作用。要进一步领会全国人大关于发挥立法对于改革发展的引领、推动作用的工作要求和省委的工作意图，以科学发展观为指导，准确把握海南社会经济发展趋势和开放、改革的走向，注意在海南人大的各项立法中体现党的主张，积极回应海南经济社会发展的现实需求和人民群众的新希望、新期待，注重通过完善制度设计、明确行为规范解决我省经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设中的现实问题，增强立法的预见性、主动性、针对性和实效性。要坚持突出立法重点，体现海南特色，对于建设国际旅游岛、推进改革开放、实现绿色崛起具有重要作用的立法项目，要优先安排，保证及时出台。

要坚持“质量第一”，增强可操作性。张德江委员长指出：“立法质量直接关系到法律的实施效果，是加强和改进立法工作、完善法律体系的永恒主题。”要准确把握法规所要调整的社会关系的本质和规律，按照符合科学发展观的理念明确价值取向，针对主要问题寻求发展之道、治本之策，写好“关键的那么几条”。要坚持为需而立，务求实用，便于操作，不搞“大而全”、“大而空”，而应注重“小而精”、“小而实”，不拘形式，宜繁则繁、宜简则简，力求简练、明确和可执行。要坚持走群众路线，实行开门立法，对那些重要的法规草案特别是涉及人民群众切身利益的法规草案，要采取公布法规草案征集意见、举行立法听证会、开展专家立法咨询等形式，广泛听取和吸纳社会各方面意见。

要加强对海南地方立法工作的组织领导，有计划、有步骤地实施好立法规划。省人大常委会要更好地发挥在立法工作中的主导作用，省人大法制委员会和常委会法工委要以立法规划为依据，根据省委的工作部署和法规草案起草工作进展情况，编制各年度的立法计划，提请主任会议批准实施。要有计划地组织省人大常委会组成人员、人大代表围绕立法规划确定的项目开展调查研究，为审议法规草案做好准备，提高审议质量。要注重加大自主立法的力度，对一些涉及面广、关系重大的立法项目，可由省人大常委会或法制委员会直接组织人大、政府有关部门和有关专家学者起草。同时，要加强立法工作队伍建设，整合和利用社会智力资源，进一步拓宽法规起草渠道，除坚持人大自主起草法规项目外，委托起草、部门委托起草等形式也要更多地运用，还要以各种形式组织各类专家学者参与立法工作，为立法工作的发展提高提供人才保障。省人大常委会法工委和有关工作机构要加强与省政府有关部门的联系，切实做好立法过程中的协调工作，对法规草案起草和审查过程中的分歧意见，要事先充分沟通和协商。

省人民政府要加强对各有关政府部门法规起草工作的指导和督促，及时将法规草案提请省人大常委会审议。各个承担立法规划项目起草任务的单位要把落实立法规划作为重要任务来抓，建立和落实立法工作责任制，主要领导负总责、分管领导具体抓，做到“领导、人员、任务、经费、时间”五落实。

　　省人大常委会各工作机构中，除法工委主要承担二审法规草案的审查修改工作外，其他工委也在立法工作中负有重要职责，主要是对法规草案进行初审，并做好相关的协调、指导工作。今后，要进一步理顺和完善初审与二审、初审与法规草案起草之间的工作关系，落实立法工作责任制，努力提高各个环节的工作质量和水平。法制委和法工委要根据需要及早介入法规草案的起草过程，在把握起草进度的同时指导解决立法中的重点、难点和焦点问题，保证立法规划的顺利实施。

　　今后的五年，是构建海南国际旅游岛法规架构的关键五年，我们一定要积极实施好五年立法规划，在新的起点上加强和改进立法工作，使我省地方立法工作与国际旅游岛建设相伴成长。