何西庆在省人大常委会立法工作会议上的讲话

同志们：

在全省上下认真学习、宣传、贯彻党的十八届三中全会精神之际，省人大常委会召开立法工作会议，部署实施本届人大常委会立法规划，研究进一步加强和改进立法工作，非常及时、意义重大。刚才，毕主任传达了全国人大常委会立法工作会议以及第十九次全国地方立法研讨会精神。等一会，毕主任还要对我省下一步加强和改进立法工作作重要讲话，希望省政府各部门紧密结合各自实际，认真学习领会，抓好贯彻落实。下面，我就如何做好政府立法工作，落实五年立法规划，讲几点意见。

一、围绕中心，服务大局，五年来政府立法工作取得明显成效

省政府历来高度重视立法工作，把立法工作放在全省工作大局中谋划、统筹和安排。近年来，在省委的正确领导下，在省人大常委会的指导、监督下，省政府及政府各部门注重立法质量，坚持依法立法、科学立法、民主立法，较好地完成了政府立法工作任务。五年来，共提请省人大常委会审议的地方性法规草案和修正案草案81件，制定、修改和废止政府规章88件，其中2013年提请省人大常委会审议的地方性法规草案和修正案草案15件，制定、修改政府规章8件；对建省以来132件规章进行了清理，其中废止18件，修改38件，保留76件；对省政府和省政府办公厅制发的26000多件文件进行了清理,分别作出保留、修改、废止和宣布失效的处理。我省依法行政制度体系不断完善，政府立法工作取得明显成效，主要体现为“五个促进”：

（一）以立法促进国际旅游岛建设发展。为贯彻实施建设海南国际旅游岛的国家战略，省政府提请省人大常委会制定了《导游人员管理规定》、《旅行社管理规定》、《旅游景区景点管理规定》、《旅游价格管理规定》、《道路旅游客运管理若干规定》等法规，制定了《外国免签证旅游团管理办法》等规章，创新了旅游业管理体制机制和管理方式。此外，为了进一步增强国际旅游岛服务保障能力，省政府还提请省人大常委会制定了《公路条例》、《城乡容貌和环境卫生管理条例》、《电力建设与保护条例》等法规，制定了一批有关公共服务设施管理的规章。

（二）以立法促进科学规划和项目建设。为了加快推进我省经济社会全面发展，省政府提请省人大常委会制定和修改《城乡规划条例》、《村镇规划建设管理条例》、《物业管理条例》、《安全生产条例》等法规，制定和修改了《建设工程造价管理办法》、《闲置土地认定和处置规定》、《建设工程消防管理规定》等规章，对我省相关规划的科学编制和项目建设的顺利进行起到了积极作用。

（三）以立法促进生态省建设。为了加大环境和资源保护力度，推进生态省建设，省政府提请省人大常委会制定和修改《环境保护条例》、《海洋环境保护规定》、《矿产资源管理条例》、《古树名木保护管理规定》、《饮用水水源保护条例》等法规，制定和修改了《太阳能热水系统建筑应用管理办法》、《公共机构节能管理办法》等规章，推动我省建立生态文明建设的长效保障机制。

（四）以立法促进民生改善。为了保障民生，促进社会事业发展，省政府提请省人大常委会制定和修改了《法律援助规定》、《实施〈就业促进法〉办法》，《实施〈残疾人保障法〉办法》、《劳动保障监察若干规定》、《经济特区农民专业合作社条例》以及城镇从业人员基本养老、医疗、失业、生育、工伤保险等一批涉及民生和人民群众普遍关心的热点、难点问题的法规，保障了公民在就业、受教育、社会保险等方面的基本权利，强化了对弱势群体的保护。

（五）以立法促进各项重大改革。一是推进和完善省直管市县管理体制改革。提请省人大常委会制定和修改了《经济特区土地管理条例》、《实施〈渔业法〉办法》、《实施〈海域管理法〉办法》等一批法规，将几十项原由省人民政府及其所属部门行使的行政管理事权下放或者委托给市县行使。省政府也以省政府令的形式下放了一批行政管理事项。二是规范和保障农垦、洋浦等各项重大改革工作有序进行。省政府提请省人大常委会制定了《关于推进海南农垦管理体制改革的决定》，从农垦国有资产管理、经营体制、政策支持等方面进行了规范。提请省人大常委会修改了《洋浦经济开发区条例》，明确了洋浦管委会对属地管理事务，行使设区的市和县级行政管理权，进一步完善洋浦开发区管理体制机制。三是积极推进行政审批制度改革。省政府在立法过程中严格控制新设行政许可，并通过几轮的行政审批清理取消和调整了一批行政审批项目。最近，省政府通过了拟运用特区立法权停止实施11项行政审批项目，并提请省人大常委会进行审议，为推进我省行政审批制度改革进行了积极的尝试。

总结成绩的同时,我们也要清醒地看到政府立法工作中存在的问题，概括起来，主要有以下几个方面：一是草案质量有待提高。主要是设定行政许可、处罚、强制不当；调查研究不够充分，海南特色、特区特点不够突出，存在照抄照搬上位法的现象，可操作性不强。二是立法计划执行不严格。有些部门对立法工作重视不够，立法工作进展缓慢，有的立法项目不能按时提请审议，影响了整个立法计划的完成。三是立法协调力度不够。有的单位对法规规章草案征求意见不答复或者不在规定时间内反馈意见；有的单位应付差事，对相关内容不认真研究或者根本不研究就草草回复；有的部门过分强调本部门或本行业不适当利益，给协调工作增加了难度。四是立法力量薄弱。有些部门没有配备具有一定法律素养的人员从事立法工作，有些部门法制机构不健全等等。存在上述问题的原因是多方面的，主要原因是对新形势下加强立法工作的重要性缺乏充分的认识，对立法推动改革的紧迫性缺乏足够的认知。各有关部门要正视这些问题并努力加以解决。

当前，政府立法工作面临新的形势、新的任务。习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时指出，要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。十八届三中全会刚刚审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要完善立法机制、提高立法质量、深入开展立法协商等。加强立法，保证五年立法规划顺利实施，政府承担着繁重任务和重大责任。我们要站在全局的高度，充分认识到切实增强做好政府立法工作的责任感、使命感和紧迫感，着力强化政府法制建设，提升政府立法水平，为我省改革开放和国际旅游岛建设提供有力的法制保障。

二、明确任务，突出重点，认真落实五年立法规划

《海南省五届人大常委会立法规划》统筹安排本届省人大常委会任期内的立法工作，提出明确的指导思想、工作要求和落实措施，确定由省政府承担的立法项目有106件。贯彻落实立法规划，必须深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，紧紧围绕推进科学发展、实现绿色崛起的总目标，按照立法决策与改革决策相统一、立法进程与改革进程相适应的原则和以人为本、立法为民的要求，把提高政府立法质量摆到突出位置，创新立法工作机制，改进立法工作方法，为我省经济社会的持续快速协调健康发展提供有力的法制支撑。具体来说，要着力抓好以下四个方面的工作：

（一）按照立法规划，合理统筹安排，科学编制年度立法计划。列入立法规划的项目要有计划、有步骤地开展立法调研和起草工作，为科学编制年度立法计划作好充分准备。规划中重点的、急需的、立法条件基本成熟的项目，以及与法律法规配套实施的项目，要优先列入年度立法计划。凡是列入省人大常委会年度立法工作计划的法规项目，都要列入省政府的立法工作计划，综合考虑、统筹安排。确定省政府年度立法工作计划时，要对立法项目拟确立的主要制度及其对经济社会环境等方面可能产生的影响进行评估分析，根据评估分析的结果，按照条件成熟、重点突出的原则进行统筹谋划。

（二）明确任务分工，突出工作重点，注重立法项目的实施。列入立法规划确定的一类项目中，由省政府提请省人大常委会审议的法规项目就有86件，今年已完成15件。而从现在起到本届任期届满，还有四年时间，摆在我们面前的立法任务相当繁重。各有关部门和单位要按照“围绕中心、服务大局、突出重点、急需先立”的原则，尽早研究制定本部门完成立法规划的工作计划和具体措施，认真组织实施。

当前及今后一个时期，政府立法工作要以建设国际旅游岛为总抓手，在促进以旅游业为龙头的现代服务业发展方面，重点抓好旅游者权益保障、彩票管理、餐饮业管理、物流业促进、会展业促进等一系列法规的研究和起草工作；在推动重点领域开放改革方面，重点要抓好国际旅游岛先行试验区条例的研究起草工作，通过立法创新排除体制机制障碍；在推进城乡一体化发展方面，重点抓好城乡规划管理、土地管理、供排水管理等法规的研究和起草工作；在加强生态环境资源保护方面，重点抓好天然林保护、森林公园管理、湿地保护、中部核心生态区管理、生态补偿等法规的研究和起草工作；在保障和改善民生方面，重点抓好扶贫开发、居民医疗救助、社会保险基金监督、流动人口服务管理等法规的研究和起草工作；在推动海洋强省建设方面，重点抓好无居民海岛保护与开发、海域使用管理、促进邮轮游艇产业发展等法规的研究和起草工作等。通过实施立法规划，加强重点领域立法，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥立法在全面深化改革中的引领、推动和保障作用。

（三）强化改革创新，彰显海南特色，注重立法的针对性和可操作性。加强立法工作，必须增强立法的引导性和前瞻性，从法律层面改革创新体制机制，破除瓶颈制约。要按照“不抵触、有特色、可操作”的要求，把更多的精力放在突出地方特色上，放在有针对性地解决具体问题上，放在打造海南环境特色、产业特色和体制特色上，务使政府立法切实管用。在确定立法计划时，从实际需要出发，不单纯追求立法的速度与数量，更加注重立法的质量与内涵。在确定立法内容时，着眼于解决我省经济社会发展中的实际问题，有针对性地对所需调整规范的社会关系作出具体规定，防止小法抄大法、重复立法。在确定立法体例时，根据立法的内容决定体例，宜繁则繁，宜简则简，防止贪大求全、华而不实。

（四）改进工作方法，完善工作机制，注重提高政府立法质量。政府立法是一项实践性、技术性很强的工作，要求有一套行之有效的工作机制作保障。当前，要着重在总结经验的基础上，建立健全三个方面的工作机制：一是调查研究工作机制。要坚持系统周密的调查研究，扎扎实实地做好立法的基础工作。立法调研工作要有针对性，充分了解我省经济社会发展中急需用立法手段解决的问题，人民群众普遍关心的热点、难点问题。要下功夫提高调查研究的质量，尽可能把各种情况搞清楚，把存在的问题和产生问题的原因搞清楚，把制度可能涉及的各方面利益需求和可能产生的利弊搞清楚。二是公开征求意见工作机制。要继续开门立法，采取多种形式广泛征求意见，进一步健全公布法规规章草案征求意见机制，对一些与群众切身利益密切相关、为其设定义务的法规规章草案，要畅通各方面利益诉求渠道，通过报刊、网络、听证会等方式实现与社会公众的互动，广泛听取广大人民群众的意见，特别是弱势群体的意见，使各方面的意见得以充分表达。三是专家咨询、论证工作机制。要进一步整合本省立法资源，拓宽专家学者参与政府立法的途径和渠道。政府立法草案拟确定的重要制度，要广泛征询专家学者的意见，必要时，组织专家学者联合起草，以增强立法的科学性、公正性。

三、统筹安排，扎实工作，全力完成明年立法任务

2014年是实施五年立法规划的重要一年，新形势、新任务对立法工作提出了新的更高要求。扎实抓好明年立法任务，对于确保我省国民经济和社会发展“十二五”规划的顺利实施和全面建设小康社会目标的顺利实现，具有十分重要的意义。从近几年立法情况来看，正式立法项目数量多，任务相当繁重。为此，承担法规、规章草案起草任务的政府相关部门，一定要采取有力措施，在保证质量的前提下，确保按时完成立法任务。

（一）加强组织领导，落实立法责任。2014年立法在培育具有海南特色的产业方面，重点是要修改旅游条例，制定自驾租赁车管理规定；在环境和资源保护、促进生态省建设方面，重点修改自然保护区管理条例、松涛水库环境保护规定、林地管理条例；在保障民生、法治惠民方面，重点制定民办养老机构条例、散居少数民族权益保障条例。承担立法任务的部门，要从全省全局利益和人民群众根本利益出发，强化责任担当，按照省人大常委会和省政府的要求，建立健全一把手负总责、分管领导具体抓的立法工作责任制度，将本部门的立法任务分解到处室，落实到人员，配强立法工作力量，优化立法资源配置，严格按规定的时间和要求报送立法草案及有关材料。未在规定的时间内完成任务的部门，主要负责同志要书面向省人大常委会和省政府作出说明。省法制办要抓好立法工作计划的组织实施，加强对立法项目起草工作的指导和督促，对重点项目或涉及多个部门职能的项目，必要时提前介入、加强指导、提供帮助，或者直接牵头起草。对起草单位报送的草案，要科学安排进度，严格审查把关。

（二）加强立法协调，妥善解决分歧。针对目前立法协调难度越来越大的实际情况，要建立健全多层次的立法协调机制。承担立法任务的部门，对涉及其他部门的事项要主动进行沟通协调。草案内容涉及多部门或者需要多部门组织实施的，起草部门要提前与相关部门做好协调工作。对重大问题，主要领导要亲自过问，积极出面协调。省法制办要进一步加强立法协调工作，站在全局的高度，坚持原则，依法妥善处理立法争议。对政府立法中涉及的重大、敏感、复杂问题，要及时向省政府请示、报告。对省法制办发出的征求意见稿，有关部门要组织认真研究，及时反馈意见。省法制办召开的立法协调会，有关部门要在认真研究的基础上，按要求指派能够代表本单位意见的负责同志参加。各部门都要自觉维护协调过程中形成的一致意见，防止无原则的随意否定引发的扯皮现象，力争把矛盾和争议解决在省政府常务会议审议之前。

（三）加强汇报沟通，完善工作衔接机制。有关部门在立法过程中要加强向省人大常委会有关工作机构汇报沟通。在立法项目研究确定阶段，省法制办要及时听取省人大常委会法工委及有关工作机构的意见。在草案的起草阶段，起草部门要主动向省人大有关部门请示报告，争取省人大有关部门的支持和参与。在审查修改阶段，省法制办要及时征求省人大有关专门委员会和法工委的意见，对于涉及的重大问题和较大意见分歧，要及时汇报、沟通，必要时邀请其提前介入。在人大审议阶段，要积极参与省人大常委会有关工作机构的审查修改工作，共同修改完善法规草案。

同志们，政府立法工作是决策性工作，事关全局，责任重大。我们一定要在省委的坚强领导下，严格按照省人大常委会的要求，精心组织，扎实工作，不断探索科学立法、民主立法新路子，切实提高立法质量，努力完成五年立法规划和年度立法计划确定的任务，为全面推进海南国际旅游岛建设、实现绿色崛起提供更加有力的法制保障。