关于《关于海南农垦管理体制改革的决定（草案）》的起草说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

      受省政府的委托，现对《关于海南农垦管理体制改革的决定（草案）》（以下简称《决定（草案）》）的起草情况，说明如下：

       一、关于立法的必要性

       立法规范维护农垦管理体制改革，是推动和促进农垦改革发展的法律保障。主要表现在以下两个方面：

      （一）立法予以规范农垦管理体制改革工作。2008年7月9日，国务院常务会议通过了《国务院关于同意推进海南农垦管理体制改革意见的批复》，决定将海南农垦管理体制由过去“省部共管、以省为主”调整为海南省人民政府全面管理。2008年10月12日，中共海南省委、海南省人民政府下发了《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》（琼发〔2008〕14号），明确提出了海南农垦管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标。根据国务院和省委、省政府关于农垦管理体制改革的精神，为进一步加快海南农垦体制改革，促进海南农垦和海南省经济社会协调发展，给农垦管理体制改革提供法律保障，有必要出台地方性法规对农垦管理体制改革工作予以规范。

      （二）立法有利于稳步全面推进农垦改革，加快农垦经济社会发展。国务院批复《意见》已经明确了改革的方向、原则、目标和重点措施，省委、省政府颁发了《关于海南农垦管理体制改革的实施意见》更进一步明确提出了农垦管理体制改革的指导思想、基本原则和总体目标任务，推进农垦改革；但在改革的实践中，更需要一个稳定的环境，保持农垦正常的生产生活秩序，促进改革发展。因此，立法就有法可依，依法守法，保持社会环境的稳定，创造一个良好的改革氛围，推动海南农垦体制机制创新，转变发展方式，增强经济实力，使农垦企业成为海南经济新的增长点。立法也是从更高的视野、长远目光审视和指导改革实践，树立起公众认可的评判标准，因此有利于稳步全面推进农垦改革，加快农垦经济社会发展。

       二、立法经过

根据《海南省人大常委会2008年立法计划》的安排，省农垦总局起草工作组在调研的基础上，起草了《关于海南农垦管理体制改革的决定（初稿）》，并在农垦系统多次征求意见，加以修改。再由省人大常委会农村工委会同省农垦总局、省农业厅和省法制办组成调研组联合调研，主要到了琼海市、屯昌县、白沙县、澄迈县4个市县农场、乡村进行调研，还到省外（广东、广西、云南）进行调研，学习借鉴他省农垦管理体制改革的好经验和做法，吸收到《决定》里来，并对《决定》加以修改。形成的《决定（修改稿）》，经省农垦总局审议通过，形成《决定（送审稿）》。省法制办将《决定（送审稿）》发送到海口市、保亭县、琼中县等5个市县政府和省财政厅、省编办、省人劳厅、省国土环境资源厅等20个省直单位征求意见。结合各单位反馈意见，根据法律、法规以及相关政策的规定，省法制办对《决定（送审稿）》进行了认真研究和修改。12月8日，省法制办将修改后的文稿送省农垦总局进一步征求了意见。12月23日，省政府副秘书长屈建民同志召集省农垦总局、省财政厅、省国资委、省国土环境资源厅、省法制办等部门，对稿子进行了深入研究和修改，形成了《关于海南农垦管理体制改革的决定（审查稿）》。

      2009年1月9日《决定（审查稿）》经省政府常务会议审议通过，形成《决定（草案）》。

      三、《决定（草案）》几点重要条文内容的说明

     （一）关于立法思想、目的。

      国务院批复的《意见》和省委、省政府的《实施意见》，在改革的指导思想、基本原则和总体目标上都具有详细描述。立法根据其精神和有关法律法规，结合本省实际，提出立法目的，即：推进海南农垦管理体制改革应当遵循“立足当前、着眼长远，统筹兼顾、稳步推进，统一规划、协调发展”的原则，按照政企分开、社企分离，建立现代企业制度的总体要求和“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的目标（第1条）。为实现目标，立法只对农垦管理体制改革有关政策进行法律规定，农垦系统内部的具体管理工作要依法制定政策，加强管理。

     （二）关于农垦机构设置。

      国务院批复要求，农垦管理体制改革应当按照政企分开、社企分离、建立现代企业制度的总体要求进行。按照国务院批复精神，根据《企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理条例》，《决定（草案）》中规定，海南省农垦总局以及其所属的社区管理委员会，在过渡期内继续履行原农垦系统的社会公共管理职能。海南省农垦总公司作为省人民政府履行出资人职责的企业，依法经营农垦系统经营性资产；农垦系统国营农场作为农垦总公司所出资企业，依法经营本国营农场的资产。对农垦系统国营农场中不具备组建企业或者企业集团条件的，并入周边乡镇或者单独设镇（第3条、第4条）。

     （三）关于对农垦体制改革的政策支持。

海南农垦是一个具有区域性、社会性和企业性特点的特殊系统，农垦管理体制改革要从实际出发，通盘考虑，统筹兼顾，从内部到外部，从体制机制到政策，从社会职能到企业管理进行综合配套改革。按照国务院批复中提出的“立足当前，着眼长远；统筹兼顾，稳步推进；统一规划，协调发展；地方负责，中央支持”改革基本原则，《决定（草案）》作出了相关规定：

      一是在规划安排上，《决定（草案）》提出，将农垦发展纳入省和市县经济社会总体发展规划。赋予省农垦总局编制农垦系统城乡发展规划、天然橡胶发展规划的权限。统筹农垦系统与市县土地利用总体规划，优先考虑农垦年度用地计划指标和土地供应，扶持农垦改善民生及建设项目发展（第5条）。

      二是在资金安排上，《决定（草案）》提出，在全省中小企业项目资金以及西部开发资金中安排部分资金用于扶持农垦系统中小企业及相关产业发展。2008年到2011年，海南农垦土地处置除法律法规规定应当上交国家的各项税费外，地方所得部分全额返还，用于解决民生等问题（第7条）。

      三是在职能分离上，《决定（草案）》提出，农垦系统所属中小学、劳动就业、社区服务、公共卫生、基本医疗服务、公安等社会公共管理职能逐步移交当地政府。农垦系统职工及其家属的社会保障统一纳入省和市县社会保障体系，保障其基本生活和基本医疗需求（第8条）。

      四是在财政体制上，《决定（草案）》提出将省农垦总局纳入省本级部门预算管理，各级财政应当根据海南财政收入的增长状况，逐步加大对农垦的支持力度（第6条）。

     （四）关于农垦经营体制改革。

国务院批复要求，加快推进职工家庭承包经营等多种形式的经营体制改革，积极完善分配机制，合理确定承包费用，提高农场职工收入。为巩固和发展农垦天然橡胶产业，促进多元化产业发展，健全统分结合的农业双层经营体制，增加居民收入，《决定（草案）》规定，橡胶产业国营农场实行以“完成上缴，剩余归己，统一收购，市价结算”方式为主的开割胶园职工家庭长期承包制度，提高胶工收入；非橡胶产业国营农场实行“基本田”和“经营田”制度，每个居民家庭拥有自己的基本田，其他土地由企业统一经营（第10条）。

      根据《农业部、国务院农村综合改革工作小组关于加强农垦国有农场农业职工负担管理的意见》（农垦发〔2008〕3号）的规定，“基本田”，即基本生活保障田，面积应不少于所在地周边农村家庭人均耕地面积，除收取职工直接受益的养老等社会保险费用外，不再收取其他费用，农工在达到法定退休年龄后，农场可以解除承包合同，收回承包土地。“经营田”，即按照市场机制进行发包的国有土地。

    （五）关于农垦国有资产管理。

      为了规范农垦国有资产经营与管理，《决定（草案）》依据《企业国有资产法》，在第4条规定，省农垦总公司应当依法建立规范的现代企业制度，完善法人治理结构，健全内部监督管理和风险控制制度，确保企业国有资产保值增值。

     省农垦总公司对其所出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。通过制定或者参与制定所出资企业的章程，建立权责明确、有效制衡的企业内部监督管理和风险控制制度，维护其出资人权益。

     以上说明，请予以审议。