关于起草《海南省文化市场管理条例（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府的委托我就起草《海南省文化市场管理条例（草案）》作如下说明：

一、 制定《海南省文化市场管理条例》 的必要性

改革开放以来，我省文化市场发展迅速，并逐步形成了门类齐全、形式多样、繁荣活跃的局面。省人大、省政府对文化市场法制建设是很重视的。 1992年1月31日，省政府已颁布了《海南省文化市场管理暂行规定》（以下简称暂行规定）。这个《暂行规定》对我省加强文化管理起了很好的作用。为了把文化市场管理更好，经过五年多来的实践证明，我们认为把这个《暂行规定》，通过法定的程序上升为地方法规的时机已经成熟。首先，这是文化市场发展的客观要求。文化市场的规模越来越大，文化经营活动越来越活跃，各种关系也越来越复杂，《暂行规定》已涵盖不了；其次，近几年来国家和省相继颁布了相关的同类单项法律、法规出现了矛盾，不易操作，不利规范管理；第三，经过这几年的摸索，我们已有比较丰富的文化市场立法经验可以借鉴。因此，将《暂行规定》上升为《海南省文化市场管理条例》（以下简称条例），进一步提高文化市场管理法规的效力层次，不仅是必要的，也是可行的。

二、 关于起草工作的指导思想和起草经过

（一）指导思想

我们在起草《条例》过程中，始终把握两个原则。一是《条例》要适应建立社会主义市场经济体制的要求，通过立法促进我省文化市场的繁荣，既符合我省的实际，又保持与国家法律、法规的一致性，尽可能与国际文化市场接轨；二是要有利于加强政府对文化市场的宏观调控和法制化管理，具有超前性、针对性、科学性、可操作性，推动我省文化市场的健康发展。

（二）起草经过

本《条例》起草工作始于 1995年4月，具体工作由文体厅承担。文体厅曾多次组织有关人员对全省文化市场现状和执法情况进行调查研究，举办文化市场管理与立法论文征文比赛，召开管理与立法理论研讨会，组织起草小组学习国家和各省已出台的相关法律、法规。1995年5月省文体厅还组织了一个考察组，到江苏、上海、辽宁、黑龙江、北京等省、市进行考察，学习外省的立法经验。在这个基础上，结合几年来管理工作的经验，拟出《条例》的框架、结构、体例和主要内容，于1995年6月拟出征求意见稿后，先后召开全省文化（体）局主管文化市场工作领导同志座谈会，召开法制专家和公安、工商、财税、物价、司法、宣传、新闻出版等有关部门负责人座谈会，广泛征求意见，根据反馈回来的意见，五易其稿，形成了送审稿，报送省法制局。省法制局在审查《送审稿》过程中，又分别征求了省工商、公安、卫生、物价、财税、环保、海关等部门和海口市文体局的意见，参考国家和兄弟省相关法规资料，进行认真的修改。1997年4月15日，省政府办公厅召集协调后，再次研究修改，形成了《海南省文化市场管理条例》（送审稿），上报省政府。经省政府第155次常务会议审议并原则通过《条例》（送审稿）。会后，省法制局会同省文体厅根据省政府常务会议纪要精神，对《条例》（送审稿）进行了反复研究、修改，形成了《海南省文化市场管理条例（草案）》，提请省人民代表大会常务委员会审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于申办文化经营单位和文化经营项目的条例问题

经过实践告诉我们，随着文化市场的拓展，经济形势的发展，社会环境的变化，对申办文化经营单位和文化经营项目的具体条件都会有相对的变化。为了避免与同类法规可能出现的矛盾，又保持本条例的稳定、严肃，增强其权威性。同时考虑到本《条例》涵盖的经营单位和项目繁多，具体条例都有所不同。因此，本条例对申办条件仅作出原则性规定。各类文化经营单位和项目所应具备的具体条件，省人民政府制定实施细则时发布施行。

（二）关于实行许可证制度问题

国务院同类法规规定，文化经营单位和文化经营项目基本上都要实行许可证审批管理，海口市的四个管理办法则按我省企业登记制度，文化经营单位和文化经营项目不实行许可证制度。本条例综合各方面的情况，始终坚持三个原则。一是将《文化经营许可证》减少至必要的限度内；二是保持与国家现有法律、法规的一致性；三是一些属于全国统一管理的项目，不实行许可证制度，可能失控，难于规范管理。因此，本条例规定对音像市场、电影市场、营业演出市场等国家法律、法规规定要实行许可证制度的，实行许可证制，其他市场实行登记制。

（三）关于音像图书市场管理体制问题

目前，我省音像、图书市场管理体制有些地方还理不顺。有些市、县划归广电部门，有些市、县划归文化部门，有些市、县由宣传部直接管理，再是邮电部门也管理了部分图书市场，存在着上下错位，左右分块交叉，政出多门，步调不一的现象，造成管理工作往往显得软弱无力。针对这种情况，本条例规定，将音像制品的批发、零售、出租和放映，图书的批发、零售和出租统一由文化行政部门管理。这样，有利于上下对口，减少矛盾，增强管理力度。

（四）关于对文化市场实行统一领导，属地管理问题

为了明确划分省与市县文化行政部门的备案、审批权限，又有利于省级文化行政部门搞好宏观管理，拟定我省对文化市场坚持实行统一领导，属地管理的原则，但国家已经出台的《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《营业性演出管理条例》、《出版管理条例》等几个法规规定实行分级管理，考虑到要与国家法律、法规保持一致，才有保证我省的有关证照能在全国通行，保障经营活动顺利开展。因此本条例作了这样的规定：一是总的方向坚持“统一领导、属地管理的原则”（第 27条），一般的经营单位和经营项目属地管理（第9条第1款）；二是对国家法规有专门规定的经营单位和经营项目，则按照规定由具有审批权限的文化行政部门审批（第9条第2款、第10条）管理。

（五）关于行政处罚主体资格问题

根据《行政处罚法》规定，目前，我省文化市场执法过程中，存在着超越行政处罚或者多头重复查处的情况。针对这种情况，本《条例》第二十六条规定，县级以上人民政府可以根据实际需要，设置文化市场稽查机构。文化市场稽查机构可以按照授权范围依法行使检查权、监督权、处罚权（第二十八条）。并做出联合检查，对检查中发现的违法行为，按照其违法行为种类由主管的部门依法予以处罚的规定。这样明确了行政处罚主体资格，有利于防止越权或重复查处的行为，确保《行政处罚法》正确实施。

（六）关于法律责任问题

本《条例》罚则规定比较原则，主要是考虑到国家有关法律、法规及一些部门规章对文化市场管理行政处罚的规定较多较细，行政处罚在许多方面已经有法可依，如有必要，可在制订实施细则时，根据国家有关法律、法规详细列出。这样，有利于防止《条例》条款过于复杂，又使行使处罚权时更有针对性和操作性。