海南省人大财政经济委员会关于《海南经济特区土地管理条例（修正案草案）》的初审意见

海南省人民代表大会常务委员会：

省人大财政经济委员会（以下简称财经委）于 2008 年 5 月 26 日召开全体会议，对省人民政府提请审议的《海南经济特区土地管理条例（修正案草案）》（以下简称条例修正案草案）进行了初步审查，省人大常委会环资工委、省法制办、省国土环境资源厅有关负责同志列席会议。现将审查意见报告如下：

财经委认为：现行的《海南经济特区土地管理条例》（以下简称《条例》）对于加强我省土地管理，促进我省土地资源的节约、集约利用，保障经济社会发展以及耕地保护，起到了积极的作用。但随着我省经济的快速发展，特别是近年来，县域经济不断壮大，市县对高效利用土地资源的要求更加强烈。为适应县域经济发展的要求，有必要通过修订《条例》，进一步简政放权，调动 市县政府的积极性，增加市县体制的活力，同时 使省政府以及省土地部门减少对具体事权的管理，以便将工作重点转移到抓好土地的规划和计划管理，加强对宏观经济环境的调控上来。

特区经济立法要围绕 “ 第一要务 ” ，紧扣深化改革扩大开放， 为即将出台的改革开放措施提供法律支撑。 这次对《条例》的修改，主要围绕下放行政管理权限和解决法律之间的衔接等问题进行修改。为适应我省改革开放面临的新形势、新问题，一些具体的条文有所创新，有所突破，较好地体现了体制创新的要求，也符合海南特区实际情况。财经委在对条例修正案草案的初审中提出如下修改意见：

一、关于新开垦耕地验收权下放问题

条例修正案草案第四条提出 “ 将耕地开垦方案、新开垦耕地验收的审批都下放给市县 ” 。根据以往的工作实践，如省土地管理部门对耕地复垦不严格把关，往往会造成有些市县对土地复耕不积极，有的甚至偷工减料，耕地复垦达不到耕种的标准，从而影响到我省耕地 “ 占一补一 ” 制度的落实和耕地保护任务的完成。为此，建议将条例修正案草案第四条第二款修改为： “ 新开垦的耕地由市、县、自治县人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门验收，由市、县、自治县人民政府登记造册，负责保护管理。 省级土地行政主管部门要加强对耕地复垦的监督。 ”

二、关于农用地转用和征地审批权限下放问题

条例修正案草案第五条提出 “ 将耕地以外的农用地转为建设用地和征收农用地的部分审批权下放市县人民政府 ” 。我们认为，国家对耕地实行严格的保护制度，现行《中华人民共和国土地管理法》对于农用地转为建设用地和征地审批权限规定只限于国务院和省政府有权审批。此次条例修订，将非耕地以外的农用地转为建设用地与征地这两项审批事项中属于省政府的审批权限部分下放给市县人民政府，此规定在一定程度上突破了上位法的规定。我委认为，我省有特区立法权，运用立法权将属于省政府的审批权限范围内的权力部分下放市县，目的是适当扩大市县的审批权限，提高审批效率，进一步理顺省与市县之间的关系，对促进县域经济发展有积极意义。该条第二款提出 “ 市县人民政府对耕地以外的农用地转为建设用地与征收的审批权限为 3.5 公顷以下 ” ，我们认为面积过少，可以适当扩大。建议将条例修正案草案第五条第二款第（一）项修改为： “ 市（县级）、县、自治县人民政府 7 公顷 以下 ” 。但也必须考虑到，审批权下放后有可能会带来一些市县乱征滥征农民土地、化整为零征收土地等现象，由此就会影响到土地利用规划和年度用地计划的执行，同时也必然引起上级主管部门的干预。为做到放而不乱，建议在条例修正案草案第五条之后增加一款： “ 市、县、自治县人民政府审批新增建设用地，要严格执行土地利用总体规划和年度用地计划。 ”

三、关于对规划为建设用地的农业用地与规划区外的建设用地进行置换的问题

条例修正案草案 第十条提出 增加一条，即 “ 经省人民政府批准，可以将不符合土地利用总体规划或者零星分散的国有存量建设用地，与规划为建设用地的农用地进行置换 ” 。 我们认为，类似此种情况目前国家尚未有明确规定，但全国有个别省份已做了尝试。 针对我省建设用地和农用地存量等实际情况，明确规定建设用地与农用地可以置换，有利于盘活存量建设用地，提高土地利用效率，促进社会经济的发展，此款规定是必要的。但在规定中只指 “ 规定为建设用地的农用地 ” ，范围涵盖不全，应包括其他用地 ( 规划区内除了农用地外，还有未利用地与其他用地等 ) 。因此，建议将条例修正案草案第十条中的 “…… 与规划为建设用地的农用地进行置换 ……” 修改为 “…… 与规划为建设用地的农用地 和其他用地 进行置换 ……” 。

四、关于土地储备机构与集体土地所有者签订补偿协议问题

条例修正案草案十一条提出增加一条，即 “ 在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，为了实施规划需要占用集体土地的，省人民政府土地储备机构可以与集体土地所有者签订补偿协议，支付补偿费，将土地纳入省级土地储备。 ” 新增这条规定，有利于 政府开展土地规划， 做好土地储备工作，搭建融资平台，促进我省经济的发展。但国家一直严格控制土地预征，在操作上如不严格控制，会出现圈占农民土地的现象。因此，要严格控制在一定范围内实施。建议将条例修正案草案第十一条中的 “…… 为了实施规划需要占用集体土地的，省人民政府土地储备机构可以与集体土地所有者签订补偿协议 …… 具体实施办法由省人民政府另行制定。 ” 修改为 “…… 为了实施规划需要占用集体土地的， 市县以上人民政府土地储备机构在省政府下达的年度土地储备计划的规模内 可以与集体土地所有者签订补偿协议，支付补偿费，将土地纳入 省、市县 土地储备。 省人民政府对土地储备的规模与运作要加强监管。 具体实施办法由省人民政府另行制定。 ”

五、关于《条例》第十二、第五十八条的修改建议

建议将《条例》第十二条中的 “ 生态公益林地和一般林地 ” 修改为 “ 林地 ” 。理由是：林地中生态公益林与一般林地的划分，在林地规划中已明确；土地利用总体规划只要明确林地，就可以达到用途管制的目的，按林地规划执行即可；土地利用总体规划即将进行修编，对《条例》中的 “ 生态公益林地和一般林地 ” 改为 “ 林地 ” ，有利于这次土地利用总体规划的及时修编。

建议将《条例》第五十八条中的 “ 转让人应当向农村集体经济组织缴纳增值额的 10%” 修改为 “ 转让人应当向农村集体经济组织缴纳增值额的 50 %” 。理由是： 2006 年 10 月 1 日起实施的《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第五十八条规定： “ 以其他形式承包取得的土地承包经营权依法进行流转产生增值的，增值部分不低于 50% 归发包方全体集体经济组织成员所有。 ” 按照法律之间相互衔接的要求，这次对《条例》修订，应当把关于缴纳增值额比例的规定统一起来。

以上意见，请予审议。