关于《海南省文化市场管理条例（草案）》的审查报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    受主任会议委托，法工委、法规室对省人民政府提请审议的《海南省文化市场管理条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审查。去年11月21日，我们将条例草案送一届人大常委会各位委员、省政府办公厅、各有关部门以及各市县人大征求意见，并于今年2月17日至3月17日会同省人大常委会教科文卫工委、省文体厅赴海口、文昌、临高等八个市、县、区进行立法调研，分别召开了有各市县有关部门负责人、文化市场经营业主参加的座谈会，实地调查了解我省文化市场发展状况。法工委、法规室认为，改革开放以来，我省文化市场发展迅速，初步形成了多门类、多形式、多层次文化市场发展格局，初具活跃、繁荣的局面。为了加强我省文化市场的管理，保护经营者和消费者的合法权益，进一步培育和发展文化市场，促进我省文化市场的进一步繁荣，制定《海南省文化市场管理条例》是很有必要的。

    法工委、法规室依据国家有关法律法规，根据本省的实际及委员们和有关单位的意见，对条例草案进行反复研究，提出以下修改意见，并形成条例草案审查修改稿。

     一、关于条例适用的范围。文化市场涵盖的范围较广，比较复杂。根据我省文化市场的实际情况，借鉴其他省市的做法，从有利于管理的原则出发，有必要将出版物的印刷、复制，文艺作品的拍卖和广播电视节目的制作、经营以及游戏娱乐、健身娱乐等纳入文化市场管理范围。鉴于文物管理国家已有文物法，文物拍卖由国务院文物管理部门审批，建议文物拍卖不列入本条例调整范围。因此，建议将条例的适用范围设定为“（一）出版物的印刷、复制和批发、零售、出租和放映；（二）电影制品发行、放映；（三）营业性演出；（四）营业性文化娱乐场所、游戏娱乐场所、健身娱乐场所以及有赞助或者收费的文化娱乐比赛；（五）文化艺术品的收购、销售、拍卖、展览、展销；（六）营业性文化艺术培训和健身培训；（七）广播电视节目的制作和经营；（八）其他文化经营活动。”（草案审查修改稿第三条）

    二、关于申办程序。根据国家有关法律的规定，建议将经营出版物的印刷、复制的申办列入许可证管理范围，并在条例中作相应规定：“申办出版物的印刷、复制的经营者，应当经县级以上人民政府新闻出版管理部门审批，领取经营许可证，申办出版物印刷的经营者还应当按照《印刷业管理条例》的规定办理特种行业经营许可证。”（条例审查修改稿第十二条第二款）

    为了保证行政机关提高办事效率，避免出现拖延，建议对有关部门办理有关申办手续规定时限，即：“实行公开办公制度。有关部门在收到申请者提交的申办文件之日起10个工作日内作出许可、核准或者不予许可、核准的决定，不予许可、核准的应当说明理由。”（草案审查修改稿第十五条）

  三、关于经营者和消费者的权利和义务。在立法调研中，一些经营业主反映，一些管理部门和个人利用职权，非法干涉、阻挠和破坏正当的经营活动，或者乱收费、乱摊派，损害了经营者的合法权益，挫伤经营积极性。因此，建议增加有关保护经营者合法权益的内容：（一）“经营者的合法权益受法律保护。”（二）“任何组织和个人不得非法干扰、阻挠和破坏正当的文化经营。经营者对侵犯其合法权益的单位和个人，有检举、控告、申诉和依法要求赔偿的权利。”（草案审查修改稿第三十一条）（三）“经营者有权拒绝无法定检查证件或者不符合法定程序的检查。”（草案审查修改稿第三十九条第二款）（四）“经营者有权拒绝任何单位和个人的摊派或者未经省人民政府核准的各种费用。”（草案审查修改稿第四十条第二款）

  在规定经营者享有权利的同时，相应增加设定经营者的义务，规定：“经营者应当维护文化经营场所秩序，劝阻、制止违法行为，保证文化经营场所安全和卫生，防治环境污染。”（草案审查修改稿第二十一条）

  消费者作为文化市场的重要构成主体，其合法权益也应当受到保护。因此，建议增加对消费者权利的保护，单列一条分列三款进行设定：（一）消费者参加文化娱乐活动的正当权益受法律保护。（二）消费者对经营者未按约定的项目、内容提供服务的，有权要求退票、退款或者赔偿。（三）消费者对经营者违反本条例的行为或者其他违法行为，有权向有关机关举报。（草案审查修改稿第三十二条）

  根据权利与义务对等原则，增加一条设定消费者的义务：“消费者应当遵守国家和本省有关法律、法规规定，遵守社会公德，遵守经营者依法制订的管理规则和约定，不得在文化娱乐场所和游戏娱乐场所进行赌博、嫖娼以及淫亵活动；不得携带妨碍公共安全的危险物品进入文化娱乐场所和游戏娱乐场所。”“消费者损毁经营者的器具、设备、设施或者物品的，应当依法予以赔偿。”（草案审查修改稿第三十一条）

    四、关于文化经营活动的引导和规范。文化产品具有不同于一般物质产品的特殊属性，对于陶冶人们的思想道德情操和提高科学文化素质有重要影响，在繁荣文化市场的同时，必须保持文化市场的健康发展。因此，建议从两个方面对文化经营活动进行规范：

  一是扶持和倡导健康有益的文化经营活动，坚决禁止制造和传播文化垃圾的行为，正确引导文化市场的发展方向。建议在条例草案第五条中增加“鼓励和支持健康有益的文化经营活动，禁止淫秽和其他非法的文化经营活动”的内容（草案审查修改稿第七条）。

  我省农村文化市场基础较为薄弱，应当在鼓励文化下乡的同时，加强地方文化与乡村文化建设。因此，建议增加一条规定：（一）“鼓励和扶持地方优秀文化艺术的演出，对有代表性和民族特色的艺术团体以及地方剧种应当予以扶持。鼓励和支持文化演出单位为农村、工矿企业提供免费演出活动。”（二）“鼓励发展乡村文化事业，扶持建设乡村文化设施，兴办乡村文化业余演出团体，丰富乡村文化生活。”（草案审查修改稿第六条）

  二是加强文化市场的引导和监督管理，规范文化经营和消费活动。针对我省文化市场经营中出现的问题，建议分别对出版物的经营，电影片的发行、放映、进口，营业性演出，文化娱乐活动和游戏娱乐项目的举办，广播电视节目的制作、播放，艺术品和文物的拍卖、经营以及文化艺术培训和健身培训等经营活动进行规范（草案审查修改稿第二十三、二十四、二十五、二十六、二十七、二十八、二十九条）

  五、关于文化市场的主管部门及职责。文化市场涉及的管理部门多，部门职能交叉，出现多家执法，既降低了管理效率，又影响了正常的经营和消费。条例草案虽明确规定文化行政部门的主管地位，设定了协管的部门及其作用，但还不够全面。因此，建议将条例草案第二十七条与第二十九条第一款合并为一条，分列二款，并修改为：（一）“对文化市场实行统一领导、属地管理的原则。”（二）“各级人民政府文化行政部门是本行政区域内文化市场的主管部门，依法管理本行政区域内的文化市场。其他有关部门应当按照各自的职责和权限依法协助管理文化市场。”（草案审查修改稿第三十三条）

为了明确文化行政部门的管理职责，促进依法行政、依法管理，建议增加一条规定：“文化行政部门对文化市场进行管理的职责是：（一）宣传、贯彻和执行国家和本省有关法律、法规；（二）制定本行政区域的文化市场发展规划；（三）建立健全文化市场管理制度：（四）监督检查文化经营活动；（五）维护经营者和消费者的合法权益；（六）依法查处文化经营活动中的违法行为；（七）法律、法规规定的其他职责。”

六、关于法律责任。条例草案中有关处罚的条文较为原则，不易操作且容易造成执法、处罚的随意性。建议依据国家有关法律法规，结合我省实际，将条例草案第三十一条、第三十二条分立为十条，作为第三十九条至第四十八条，分别对处罚的行为、种类、幅度作出具体设定。（草案审查修改稿第三十九条至第四十八条）

七、其他条文的修改意见

1、建议将条例草案第七条中的“行政机关、文化市场稽查机构及其工作人员”修改为“国家机关及其工作人员”（草案审查修改稿第九条）。

2、随着文化事业的发展，文化演出经纪机构必将增加，而演出经纪机构发起人应当具有一定的从业经历，借鉴我省律师、会计师执业规定，建议增加一款规定：“设立演出经纪机构，除前款规定的条件外，发起人应当具有3年以上从事文化娱乐业务的经历。”（草案审查修改稿第十条第二款）

3、条例草案第十一条设定的内容，属文化行政部门内部操作程序，故建议将该条删去。

4、根据国家有关法律法规的规定，建议在条例草案第十三条增加一款规定：“经营者终止经营的，应当到原登记、审批的部门办理注销手续。”（草案审查修改稿第十七条第二款）

5、建议在条例草案第二十八条第（五）项增加“可以当场扣缴国家明令禁止的出版物”的内容。（草案审查修改稿第三十五条）

文化稽查机构的人员配备，属政府的具体行政事务，在法规上不作规定为宜，建议将条例草案第二十八条第二款的这一内容删去。

6、文化市场涉及的经营项目多，且在经营和管理上有各自特点和要求，在条例中难以一一作出规定。因此，建议授权省人民政府制定单项规章，并报省人大常委会备案。

 此外，还对条例一些条款作次序上的调整和文字上的修改。

    以上审查修改意见及条例审查修改稿，请予审议。