关于《海南省南渡江生态环境保护规定（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府的委托，现对《海南省南渡江生态环境保护规定（草案）》（以下简称《草案》）说明如下：

一、立法的必要性

   （一）南渡江生态环境保护中存在的问题。

南渡江发源于白沙县南峰山，流经白沙、儋州、琼中、澄迈、屯昌、定安、海口等 7个市（县），全长333.8千米，集水面积7033.2平方千米，人口225.6万，约占全省总人口的30%。长期以来，流域各级政府和环境保护、水利、农业、林业、城建等有关职能部门在南渡江资源开发管理、环境污染防治、生态保护恢复等方面做了大量的工作，使流域的生态环境基本保持良好状态。但是，目前流域内的各种污染源仍不断排入江中，污染水体，各种生态破坏时有发生，危及流域生态安全，其主要表现在：

    1.水污染问题仍然存在。流域内现有11家糖厂、30家胶厂、1家造纸厂、3家医院、3家屠宰场、3家茶叶加工厂、1 家肥皂厂、椰风实业有限公司和2家淀粉厂等排放的工业企业生产废水，以及10个主要城镇的生活污水未经处理直接排放污染流域水体。“一控双达标”后，南渡江沿岸工业污染主要污染物基本达到控制，但仍不能完全消除各种工业废水、生活污水和垃圾等对流域环境的污染，水污染事故时有发生。目前，每年直接或间接排入南渡江的废水有1526万吨，其中，工业废水503万吨，生活污水1023万吨。主要污染因子是：COD、氨氮、石油类等。

    除此之外，农业化肥、农药的不合理施用和畜禽养殖、水产养殖的废水排放造成流域水体污染。

    2.乱采河砂问题长期得不到有效解决。近年来，由于流域内存在不合理的采挖河砂现象，造成南渡江堤岸受损、河道迁移、河床改变、水土流失，危及农田与村庄的安全。如何实现科学规划，合理采挖，确保南渡江生态环境安全已成为我省社会关注的热点。

    3.水源林遭受破坏。长期以来，上游的白沙县和松涛水库库区等地的水源林因毁林开垦常遭受较大面积的毁坏，造成水土流失加重，局部区域生态恶化。由于大量泥沙注入江中，造成河床抬高，增加洪涝灾害。因而，下游的海口、澄迈、定安被定为省级重点防洪市（县）。据龙塘水文站监测的数据统计，该处每年上游来沙量约30万立方米。

（二）立法保护南渡江流域生态环境是全面建设生态省，实施可持续发展战略的要求。

南渡江流域是我省重要的经济发展区域，据统计， 2002年，南渡江流域（7个市县）的GDP约占全省GDP的47.74%。南渡江流域经济是我省经济的重要组成部分，直接影响着我省的经济发展。南渡江流域生态环境建设是我省推进生态省建设，实施可持续发展战略成败的关键，同时，南渡江流域又是我省生态环境敏感区域。因此，如何合理地开发利用南渡江流域资源，防治流域环境污染和生态破坏，保护流域的生态环境，已成了我省社会各界关注的焦点和热点。我省人大、政协和社会各界广大群众先后多次呼吁和建议，要求通过立法对南渡江流域的生态环境进行合理保护，维护南渡江的生态平衡。

根据南渡江生态环境现状与存在的一些问题。目前我国和我省现行的环境保护相关法律、法规仍无法全面地解决好南渡江的生态环境保护问题，如跨市县的污染防治和生态保护问题。因此，南渡江的生态环境保护确实需要制定一个专项法规，对流域生态环境各个方面的有关内容作出明确的行为规范，对有关市（县）政府和相关部门的职责与任务做出明确的规定，形成全社会应予遵守的共同行为准则，才能从根本上解决好南渡江生态环境保护问题，真正发挥南渡江在我省经济建设和环境保护中的地位与作用，才能有效地推进生态省战略的实施，实现经济建设的可持续发展。省人大和省政府为适应南渡江管理上的这一立法需求，于 2004年、2005年连续两年将《海南省南渡江生态环境保护规定》列入年度立法计划。

二、法规草案的起草过程

省人大和省政府将《海南省南渡江生态环境保护规定》列入立法工作计划后，省法制办、省国土环境资源厅开始进行相应的立法调研，并起草了《海南省南渡江生态环境保护规定》。 2004年11月26日，省政府第50次常务会议进行了审议，并就如何体现保护与开发并重的原则，如何进一步强化流域各级政府及相关部门的职责，如何进一步增强立法的针对性等问题提出了审议意见。2005年省法制办、省国土环境资源厅按照省政府常务会议的审议意见，再次对有关问题进行了调研和修改。2006年2月，省政府召开第84次常务会议，讨论并通过了现草案。

三、立法的主要依据

（一）国家法律法规：《环境保护法》、《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《固体废物污染环境防治法》、《环境影响评价法》、《水土保持法》、《农药管理条例》、《河道安全管理条例》。

    （二）国家部门规章：《饮用水源保护区污染防治管理规定》、《畜禽养殖污染防治管理办法》等。

（三）海南法规规章：《海南省环境保护条例》、《海南生态省建设规划纲要》等。

四、《草案》的主要内容

（一）关于政府责任的内容。

《草案》明确了严格的政府责任。《草案》第三、四、五条规定，流域内市县政府对所辖流域的生态环境质量负责；省政府与流域内市县政府应当将流域内的生态环境保护和资源合理开发利用纳入国民经济与社会发展规划；省政府应当制定和调整流域内各河段的水质控制目标，并向社会公布；流域内市县政府应当按照水质控制目标控制所辖流域河段水质，并保证出界断面水质符合规定的标准。

（二）关于工业污染防治的内容。

目前，我省根据国家下达的污染物排放总量明确了各市、县、自治县的排污总量指标，但未明确各市、县、自治县向南渡江流域排放污染物的总量指标。为保护南渡江流域的生态环境，防治工业污染，《草案》第六、七、十九条规定了南渡江流域实行主要水污染物排放总量控制；排放污染物超出总量控制指标的市、县、自治县，应当限期削减污染物排放量；在规定的期限内污染物削减未达到总量控制指标要求的市、县、自治县，不得新建、扩建向流域内排放同类污染物的项目；流域内的排污单位在流域枯水期，应当根据有关部门确定的指标限量排污；排污单位应当设置排污口，设立排污口标志，安装污水排放计量器具，重点排污单位还应当安装水污染物自动监控、监测装置设备。这些规定相对于国家有关法律、法规更加严格、明确和具体。

（三）关于生活污染防治的内容。

目前，生活污染已经成为南渡江流域重要的污染源。《草案》第八至十二条对流域沿岸乡镇、农（林）场及村庄、居民点等生活污水、垃圾处理，分别作了相应的规定，并明确规定，流域内市县应当根据城镇垃圾处理控制性规划建设标准化垃圾处理厂及生活污水处理厂；对于在流域内新建、改建、扩建居住小区、宾馆、饭店等建设项目，规定了严格的配套建设污染处理设施的要求。另外，还规定鼓励沼气池和改水改厕建设，鼓励多渠道投资建设、经营城镇污水、垃圾集中处理设施和场所，实行有偿服务。

（四）关于畜禽养殖业污染防治的内容。

畜禽养殖业产生的粪便等废弃物，也是严重污染南渡江流域的污染源之一。《草案》第十三、二十七条规定，流域市县政府应当在流域内依法划定禁止建设规模化畜禽养殖场的区域，已建成的规模化畜禽养殖场，应当限期搬迁或者关闭，并依法给以补偿。在其他区域建设规模化畜禽养殖场的，应当经过环境影响评价，并应当建设污水处理设施。擅自在禁止建设规模化畜禽养殖场的区域内，建设规模化畜禽养殖场的，处以罚款，并限期搬迁或者关闭。

（五）关于水源保护区划定的内容。

目前，国家现行《水污染防治法》规定，政府“可以”划定生活饮用水水源保护区，而《草案》第十七条规定为“应当”；参考国家正在修订的《水污染防治法（草案）》，《草案》第十七条规定，跨市县的生活饮用水水源保护区由省政府批准，其他生活饮用水水源保护区由市县政府划定，报省环境保护主管部门备案，并予以公告；市县政府应当在保护区竖立标志，明确界线。这样规定，使饮用水源得到更加严格的保护，也符合实际。

（六）关于水质监测和公告的内容。

为保证整个流域水质质量，方便社会监督，《草案》第十八条规定，省环境保护主管部门应当在市、县、自治县交接断面，跨市、县、自治县的饮用水地表水源保护区和重要河段设置水质自动监测点；各市、县、自治县环境保护主管部门应当在辖区内饮用水地表水源保护区设置水质自动监测点；同时，省环境保护主管部门汇总监测信息，并每月向社会公布一次。

（七）关于生态公益林划定的内容。

将南渡江两岸一定范围内的土地依法划定为生态公益林地是必要的，但范围如何确定，存在一定争议。为了兼顾环境保护和开发建设、人民群众生活的需要，《草案》第二十三条规定流域内水库库区周边平地、干流、主要支流两岸一定范围的林地，应当划为生态公益林地，这是比较可行，也符合实际情况；另外，《草案》第二十四条对非法占用生态公益林地、变更生态公益林地用途等作了禁止性规定，第二十四条并对因划定生态公益林地造成损失的补偿问题作了规定。