海南省人民政府关于政府采购工作情况的报告

  ——2009 年 3 月 24 日在海南省四届人大常委会第八次会议上

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。在省委的领导和省人大的监督下，特别是 2002 年 6 月 29 日 第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过并于 2003 年 1 月 1 日 公布实施《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）以来，省政府根据《政府采购法》以及有关规定，结合本省实际，建立健全各项规章制度，逐步完善各种体制机构，不断深化改革，认真解决政府采购工作中遇到的突出问题，努力提高工作效率，降低采购成本，保障服务质量，取得了一定的成绩。现将政府采购工作情况报告如下：

一、我省政府采购工作的基本情况及主要成效

2003 年以来，我省政府采购工作在各部门、各单位的大力支持和配合下，采取有力措施，全面贯彻《政府采购法》，取得了一定成效，呈现出良好的发展态势。

（一）政府采购制度建设不断完善。 为了使《政府采购法》在我省得到更好的实施，省财政厅根据财政部有关文件精神，结合我省实际制定了《海南省政府采购管理暂行办法》、《海南省政府采购咨询专家管理办法》、《海南省政府集中采购资金会计核算暂行办法》、《政府分散采购管理暂行规定》、《海南省省级单位政府采购管理办法》等有关制度，全面规范了政府采购各环节的管理和操作程序，为进一步规范我省政府采购行为提供了制度依据。此外，省直各部门、各单位根据《政府采购法》的规定先后制定了本部门、本单位政府采购管理办法，海南政府采购中心、海南省教学仪器设备招标中心、海南招标拍卖有限公司、海南政采招标有限公司还依法制定了政府集中采购的操作规程和代理机构章程以及工作人员守则等内部规章，为政府采购提供了有力的制度保障。

（二）政府采购范围和规模不断扩大。 我省政府采购的范围由每年报经省政府同意后授权省财政厅公布的《海南省政府集中采购目录和标准》来确定，采购目录涵盖了绝大部分政府采购的货物类项目，同时增加了 30 万元以上的修缮工程和汽车定点保险等项目。特别是近两年来，省财政厅针对我省经济体制改革的不断深入和市场经济的不断发展，科学设定采购目录和标准，完善各种激励机制，简化程序，便于操作，提高效率，规范监管，效果明显。单项或批量采购金额一次性达到 50 万以上的货物和服务项目、单项 200 万元以上的工程项目，必须采用公开招标方式实施公开招标，采购范围不断扩大，采购规模也相应不断增大。据统计， 2003 年、 2004 年、 2005 年、 2006 年、 2007 年、 2008 年我省政府采购规模采购分别是 39,599 万元、 49,845 万元、 101,816 万元、 132,766 万元、 134,251 万元、 156,163 万元。

（三）政府采购管理体制、运行机制不断健全。 管理与操作职能相分离，形成相互制约、相互协调的运行和监管机制，既是《政府采购法》的规定，又是国务院的要求。为此，在明确省财政厅统一履行管理监督职能的前提下，省编办于 2004 年批准成立了海南政府采购中心（为正处级自收自支事业单位，其主管部门为商务厅），负责承办省级单位政府集中采购操作事务。省财政厅根据《政府采购法》以及有关规定，先后批准海南省教学仪器设备招标中心、海南招标拍卖有限公司、海南政采招投标有限公司、海南卫虹医药电子商务有限公司、海南椰苗招标投标中心、海南菲迪克招标咨询有限公司等六家采购代理机构，负责集中采购通用项目以外的其他代理业务。省财政厅承担政府采购的管理监督职责，不参与政府采购的具体商业活动。建立了省财政厅统一监督管理下的集中采购机构和采购单位具体操作采购的管理体制，使 “ 管采分离、职能分设、政事分开 ” 的原则真正落到了实处。

（四）政府采购管理监督工作不断加强。 一是政府采购预算编制更加全面、规范。我省从 2003 年起就建立了政府采购预算编制制度，部门预算中用于政府集中采购目录以内或采购限额标准以上的采购支出全部编入政府采购预算，要求采购人在编制部门预算时，根据政府集中采购目录及采购限额标准编制政府采购预算。政府采购应当严格按照批准的预算和计划执行（含项目细化和追加预算），杜绝无预算或超预算资金采购。采购人实施采购前必须先向财政部门申报采购计划（协议供货采购除外），获得批准后方可进行采购活动；未申报采购计划自行采购的，会计集中管理机构不予支付采购资金。二是供应商投诉得到认真及时处理。 2007 年至 2008 年，省财政厅接到投诉 24 起，做出投诉处理决定 24 起。 2008 年 6 月，海南协和医疗设备有限公司参与海南省人民医院采购的呼吸机及支气管镜设备项目投标时，在未中标情况下，对海南采购中心进行投诉。省财政厅做出投诉处理决定后该供应商不服，向省人民政府提出行政复议。省人民政府做出行政复议决定，维持被申请人琼财采〔 2008 〕 1711 号《关于 HNGP2007-003442RRR 招标项目的投诉处理决定》，该供应商不服，并向海口市中级人民法院提出行政诉讼。省财政厅在对投诉案件认真审查和全面考虑各当事人权益的基础上做出了妥善处理，确保了政府采购活动的透明、公平和有效竞争。三是发挥职能部门监督检查作用。 2008 年 6 月，省财政厅、省监察厅、省审计厅根据财政部、监察部、审计署和国家预防腐败局联合开展的全国政府采购执行情况专项检查部署，用 5 个月时间开展我省检查工作。在预算单位已经完成自查自纠工作的基础上，组织力量，对预算部门和政府采购代理机构共 23 个单位 2006 年和 2007 年政府采购执行情况进行重点检查。其中省本级预算主管单位 18 家，政府代理机构 5 家。通过检查，极大地促进政府采购工作制度化、规范化。

（五）政府采购行为不断规范。 一是严格政府采购方式管理，大力推行公开招标采购。近年来，我省政府采购公开招标数量稳步增长， 2005 年公开招标采购规模占政府采购规模的 64% ， 2006 年达 66% ， 2007 年达 63% ， 2008 年达 67% 。二是信息披露更加透明。省财政厅指定 “ 中国海南政府采购网 ” 和《海南经济报》为海南省政府采购信息的发布媒体。 2003 年以来，我省政府采购信息公告除了在指定媒体发布外，同时还在 “ 海南省人民政府网 ” 上发布，使政府采购信息公告内容不断拓宽，数量成倍增加。目前除单一来源的紧急采购以外，政府采购信息发布的比例已占到政府采购总额的 95% 以上。三是评审专家抽取更加科学。省财政厅根据《政府采购评审专家管理办法》，建立了省级单位政府采购评审专家库，由省政府政务服务中心统一管理。代理机构需要专家评审时，向省政府政务服务中心提出申请，随机抽取，避免了暗箱操作，评审工作质量明显提高。四是强化省政府政务服务中心服务功能。 2008 年 10 月，省政府设立政务服务中心以来，为使政府采购工作达到公平、公开、公正，提高透明度，便于规范操 作，要求政府采购达到公开招标数额的一律进入省政府政务服务中心组织实施，既提高了效率，又保障了政府采购工作的有效开展。

（六）政府采购宣传培训工作不断深入。 政府采购是一项新的工作，为了使省直各部门、各单位了解和掌握政府采购政策和规定，省财政厅为 118 个省直单位免费订阅了《中国政府采购》杂志，并整理和汇编了政府采购文件，每年都组织有关人员分期分批进行学习培训。仅 2008 年，就举办 6 期政府采购培训班，预算单位及相关人员近 500 人参加了培训。省财政厅还适时召开全省政府采购工作会议，采取以会代训的形式，传达学习全国政府采购工作会议精神，总结我省政府采购工作情况，研究政府采购改革的方向，讲解协议供货采购方式和调整后的政府采购管理程序。同时，在宣传媒体上开展贯彻实施《政府采购法》的宣传活动，有力地促进了我省政府采购工作的开展。

（七）政府采购改革工作不断深化。 大力推行协议供货采购方式。协议供货是把各预算单位（采购人）分批次采购的通用标准化商品集中为一次公开招标，确定一个周期政府采购项目的规格、型号、价格或折扣率、售后服务及供应商的采购方式，协议供货本身是公开招标的一种组织形式。自《政府采购法》公布实施以来，我国绝大多数省市已逐步推行协议供货采购方式，并日趋完善。我省相对起步较晚， 2004 年，我省依据全国的做法，以复印机作为协议采购的突破口，尝试引入政府采购协议供货模式。经过几年的不断探索，在积累成功经验的基础上，于 2008 年 10 月份开始向省直预算单位推行新的协议供货采购方式，明确协议供货的适用范围，即单个品目 30 万元以下，汽车同品牌同型号 4 台以下，品种规格相对标准化，价格浮动不大的产品。此次新的协议供货招标结果是年初由省财政厅委托海南政府采购中心公开招标确定的。在实施协议供货过程中，为了方便预算单位，降低成本，提高效率，省财政厅采取有效措施，对工作加以改进：一是改变以往招标指导价格的方法。此次招标的标的是 “ 折扣率 ” ，折扣率一经确定不得变更。即采购过程由预算单位和供应商按当时的市场行情确定协商价格，协商价格乘以折扣率才是实际采购的价格。这样，较好地解决了协议供货商品价高的问题。二是扩大了协议采购供应商的数量。凡有意加盟的供应商都可以进入政府采购市场，通过多家供应商的竞争，能够很好地降低商品的价格。三是简化了采购环节，降低采购成本。通过使用一次招标结果，极大地节省了采购重复招标的环节，降低了成本，简化了手续。四是改变采购的模式，推进采购的电子化管理。为提高采购效率，省财政厅及时研究开发了协议采购新模块。此模块是在政府财政管理信息系统（ GFMIS ）中封闭运行的一个子模块。 GFMIS 系统是为适应财政改革而开发的一个财政资金管理系统，预算资金申报、拨款、支付等环节都在此系统中封闭运行，规范操作。该系统已成功运行了几年。协议采购将招标结果直接导入 GFMIS 系统，实行网上采购与资金支付一条龙管理服务，不断提高电子化管理水平。

（八）政府采购的综合效益不断提高。 一是节约了财政支出。政府采购由于其规模效益，引入了竞争机制，价格优势明显，中标价普遍低于市场价，节约了采购资金。据统计， 2003 年、 2004 年、 2005 年、 2006 年、 2007 年，我省政府采购节约资金分别为 2,071 万元、 2,534 万元、 5,713 万元、 4,326 万元、 5,098 万元，节资率分别为 5.23% 、 5.09% 、 5.61% 、 3.26% 、 3.80% 。节资率不高的主要原因是：通过这几年的预算改革，预算编制越来越准确；修缮工程预算基本上属于 “ 财政补贴 ” 型，采购资金全部用完只是整个项目的一部分，无法反映节约情况；实行政府采购的中央补助资金要求足额使用；许多单位考虑到政府采购的规模效益，在报预算价格时已经在市场价的基础上打了折扣，或者多报了项目和数量。二是加强了财政支出管理。由于实行了政府采购资金的国库直接支付，采购资金统一管理，统一支付、统一核算，避免了挤占挪用，保证了采购资金的专款专用。实行政府采购制度后，公、检、法、司系统的执法装备和各大专院校的教学仪器设备存量明显增长。例如，海南大学、海南师范大学、海南医学院等三所高校采购资金 2006 年分别是 420 万元、 1097 万元、 352 万元。 2008 年分别是 4,139 万元、 1,381 万元、 1,063 万元。三是提高了财政资金的使用效益。政府采购为保证对教育事业的投入，各类学校的采购节余资金由学校追加采购计划，在预算年度内为学校进行了再采购。例如， 2006 年桂林洋高校区采购一批网络设备预算为 500 万元，通过委托海南省教学仪器设备招标中心进行政府采购，节约了 100 多万元，该校区又追加采购计划将节余资金再次投入设备购置，用同样的钱办了更多的事。四是提高了透明度，促进了廉政建设。实行政府采购制度后，由于主要采取公开招标方式，坚持公开、公平、公正的原则，并将招标工作置于监察、审计、社会公众等的监督之下，在一定程度上遏制了违规违纪行为的发生，促进了廉政建设。例如，通过公开招标，对省直机关行政单位公务用车实行定点保险，挤掉了车辆保险支付中的水分，杜绝了车辆保险中的不规范行为。

二、政府采购工作中存在的主要问题

我省政府采购工作虽取得了一定的成绩，但是也存在一些问题，主要表现在如下几方面：

（一）政府采购机构设置不合理。 《政府采购法》明确规定，政府采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或其他利益关系，同时明确规定集中采购机构是非盈利事业法人。海南省政府采购中心是自收自支并隶属省商务厅的正处级事业单位，与《政府采购法》的要求和规定不相符合。同时，省财政厅政府采购管理处编制为 5 人，而其职责包括制定政策及管理制度、拟定集中采购目录和限额标准、审核采购预算和计划、审定采购方式、监督采购活动、处理采购投诉、 GPA 研究等等，工作任务比较繁重，需进一步加强。

（二）政府采购规章制度不够完善。 自 2003 年 1 月 1 日 《政府采购法》公布实施以来，省财政厅根据《政府采购法》和财政部的有关规章制度，相应出台一些规范性文件，但随着经济的不断发展和市场的需求，有些文件远远不能适应工作的需要。目前，我省尚未出台关于政府采购的地方性法规和政府规章。由于政府采购规章制度不健全，造成采购预算管理、监督管理等方面存在很多漏洞。

（三）政府采购监管工作力度不够。 部分省直单位政府采购预算管理意识不强，预算编制不细化、不完整；执行政府采购各项规定的自觉性不高，还有违规现象存在，如有的政府采购资金支付不及时，在实行政府采购的项目中，一些采购人没有履行政府采购合同资金支付条款，发生拖欠货款的情况，近两年有趋多之势。政府采购还存在操作不够简便、工作环节较繁杂、采购时效不高等问题。

（四）政府采购范围窄、规模小。 目前，我省政府采购的范围还没有覆盖财政支出的所有领域，特别是工程类、服务类的采购比重非常小。据统计， 2006 年、 2007 年工程采购为 46,396 万元、 25,175 万元，服务项目极少，基本没有纳入政府采购的范围。政府采购的规模仅占财政支出的 4% 左右，与全国平均水平有一定的距离。

（五）政府采购工作宣传和培训力度不够。 近年来，财政厅虽然加强了对《政府采购法》及有关政府采购方面的法律、法规的宣传和学习，但对采购人、投标商、采购机构有关人员的宣传培训工作力度还不够，一些采购人没有充分了解政府采购的意义和操作程序，对政府采购工作有误解和抵触情绪，给采购工作造成一定困难。

三、进一步加强政府采购工作的意见

（一）着力加强和完善集中采购机构。 为降低成本，提高效率，保障质量，借鉴全国大部分省市集中采购机构的设置和运行模式，结合我省实际，进一步加强和完善集中采购机构，以适应政府采购工作的要求。

（二）着力完善政府采购规章制度。 根据《海南省人大常委会 2009 年立法计划》，着手起草《海南省政府采购管理条例》，完善地方性政府采购工作法规，建立健全政府采购法规体系，全力促进政府采购工作法制化、规范化。

（三）着力强化政府采购监督管理工作。 一是完善政府采购监督管理与操作相互制约机制，防止监督管理的缺位、越位，加强对政府采购重点对象、重点环节的监督管理。二是完善符合我省实际的政府采购配套办法和规定，将《政府采购法》的原则具体化，增强政府采购的严密性和可操作性。如制定出台非招标采购方式管理办法、分散采购管理办法、评标规则、供应商诚信档案管理办法、政府采购验收制度等。三是完善对采购人权力监督制约机制。要在提出采购计划、办理采购委托、确认采购文件、参与评标、确定评标结果、签订合同、验收采购项目、支付采购资金等环节上进一步细化和完善各项机制，加强对采购人的监督制约，重点解决采购人采购需求含有倾向性、参与评标时乱打分、验收采购项目不及时、支付采购资金拖拉等问题。

（四）着力扩大政府采购的范围。 政府采购范围和规模是衡量一个地区政府采购制度是否完善和健全的标志，直接反映政府采购制度发展的广度和深度。因此，要通过完善政府采购预算编制范围和合理制定集中采购目录及限额标准，扩大政府采购实施范围，特别是逐步扩大工程和服务项目的政府采购范围。

（五）着力加大政府采购工作的宣传教育力度。 要充分利用各种新闻媒体，加强对政府采购工作的宣传教育，提高社会对政府采购工作的认识和认同度。根据需要举办多种形式的培训班，对采购人和供应商进行培训，学习《政府采购法》和有关政府采购的其它文件及规章制度。

（六）着力加强政府采购队伍建设。 建设一支业务精通、作风严谨、工作高效、服务周到的政府采购队伍，是做好政府采购工作的必要保障。要加强政府采购监管队伍建设，积极研究政府采购工作中出现的新情况新问题，不断提高思想政治素质和政策水平，创新工作思路，树立服务意识、廉洁意识。要加强对采购人员的业务培训，使他们不仅熟悉政府采购的法律法规和政策，而且掌握招标投标、合同管理、商品性能等多方面的知识和技能，提高政府采购工作能力和水平。要大力加强政府采购评审专家队伍建设，采取多种方式，进一步扩充专家库的专家数量，对专家的分类要进一步细化，加强对专家的培训，提高他们的政策水平和评审技巧，提高政府采购的评审工作质量。