关于《海口市人民代表大会常务委员会关于修改〈海口市法律援助办法〉的决定》的说明

——2009年2月19日在海南省第四届人大常委会第七次会议上

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

      我受海口市人大常委会委托，现就《海口市人民代表大会常务委员会关于修改〈海口市法律援助办法〉的决定》（以下简称《修改决定》）作说明。

      一、修改法规的必要性

     《海口市法律援助办法》（以下简称《办法》）自2001年颁布施行以来，对规范和促进法律援助工作，保障困难群众和特殊案件当事人的合法权益，维护社会稳定，发挥了积极的作用。但是，随着经济社会的发展，《办法》规定的法律援助门槛过高、范围较窄等问题已明显不适应法律援助事业发展的需要，其中的一些条款还与上位法即国务院2003年颁布施行的《法律援助条例》(以下简称《条例》)和省人大常委会2008年11月通过的《海南省法律援助规定》(以下简称《规定》)的规定不一致，有必要进行修改。

     二、《修改决定》形成过程

     根据海口市人大常委会2008年立法计划的要求，海口市司法局、法制局于去年上半年对我市法律援助工作进行调研，下半年又派员考察了厦门、太原、青岛、呼和浩特等城市的法律援助立法和实施情况，在征求各区人民政府、市级机关有关部门意见的基础上，形成了修正案草案。

修正案草案经海口市人民政府常务会议通过后提请2008年12月25日召开的海口市十四届人大常委会第十六次会议第一次审议。根据常委会组成人员的审议意见，人大法制委员会和常委会法工委多次召开座谈会，听取有关部门、单位和法律援助机构工作人员、部分受援对象和经办律师的意见，深入研究修正案草案修改的有关问题；征求省人大常委会有关工委、省政府有关部门的意见，就修正案的重点问题进行沟通与协商。2009年1月20日海口市十四届人大常委会第十七次会议第二次审议后表决通过了《修改决定》。

     三、《修改决定》主要内容

     (一)关于立法依据。由于《办法》出台较早，当时将律师法、刑事诉讼法作为立法依据。国务院颁布施行《法律援助条例》和省人大常委会通过《海南省法律援助规定》后，《办法》第一条关于立法依据的表述已不恰当。因此，《修改决定》将《办法》第一条修改为：“为了规范和促进法律援助工作，保障经济困难的公民获得必要的法律服务，根据国家和海南省有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。”(修正文本第一条)

     (二)关于政府的法律援助责任。《办法》没有对政府的法律援助责任作出表述，不利于法律援助事业的健康发展。《修改决定》根据国务院《条例》第三条和省《规定》第二条的规定，将第七条修改为：“法律援助是政府的责任，法律援助经费主要来源于财政拨款。市、区人民政府应当将法律援助经费列入年度财政预算，保障法律援助事业与经济社会协调发展。”(修正文本第七条第一款)

     (三)关于法律援助的范围。《办法》第十一条对法律援助的范围仅规定刑事案件、请求给付赡养费抚养费抚育费、请求国家赔偿等八种事项。现在随着各方面情况的变化，有些事项的表述已不准确，有些新的事项未列入范围。因此，《修改决定》根据国务院《条例》第十条和省《规定》第八条的规定，将法律援助的范围修改为：“公民对下列需要代理的事项，因经济困难没有委托代理人的，可以申请法律援助：（一）依法请求国家赔偿的；（二）请求给予社会保险待遇或者给予最低生活保障待遇的；（三）请求发给抚恤金、救济金的；（四）请求给付赡养费、扶养费、抚养费的；（五）请求支付劳动报酬的；（六）主张因见义勇为行为产生的民事权益的；（七）残疾人、老年人、未成年人请求损害赔偿的；（八）因工伤事故、交通事故、医疗事故造成损害请求赔偿的；（九）主张因遭受家庭暴力、虐待、遗弃和暴力干涉婚姻而产生的民事权益的；（十）主张因环境污染、公共卫生、安全生产产生的民事权益的；（十一）市、区人民政府认为需要援助的其他事项。”“公民在刑事诉讼中可以申请法律援助的事项，依照国务院《法律援助条例》和《海南省法律援助规定》的有关规定执行。”(修正文本第八条)

      (四)关于法律援助的经济困难标准。《办法》第八条对公民申请法律援助的经济困难标准规定为“市人民政府规定的居民最低生活保障线标准”。近年来，随着经济社会的发展，海口市法律援助的经济困难标准已不再按居民最低生活保障线执行，而是按本市职工最低工资标准执行。降低法律援助门槛是我市法律援助的一大亮点，对维护社会稳定发挥了积极作用，也符合上位法的规定。因此，《修改决定》将法律援助的经济困难标准修改为：“本办法第八条所称的经济困难，是指公民家庭人均月收入低于本市职工最低工资标准的。”“本市职工最低工资标准以海南省人事劳动保障行政部门向社会公布的数额为准。”(修正文本第九条)

     (五)关于公证代理申请的审查决定。《办法》第十条规定“申请公证法律援助的条件审查由法律援助机构与有关公证处共同决定”。根据国务院《条例》和省《规定》的有关规定，法律援助申请的审查和决定主体是法律援助机构，公证处并不能作为审查和决定的主体。因此，《修改决定》将该条予以删除。

     (六)关于法律援助机构审查决定法律援助申请的期限。《办法》第二十一条规定：“法律援助机构收到法律援助申请应在10日内进行审查，作出是否给予法律援助的决定”。根据省《规定》第十七条的规定，“法律援助机构应当自收到申请材料之日起5个工作日内作出是否给予法律援助的决定”。为了与上位法的规定一致，同时有利于及时为受援人提供援助，《修改决定》将法律援助机构审查决定法律援助申请的期限修改为“5个工作日内”。（修正文本第十六条）

     (七)关于法律责任的修改问题。《办法》法律责任部分共有四条，有的条款跟上位法有抵触，如《办法》第二十八条规定法律援助人员向受援人收取钱物或者谋取其他不正当利益的，法律援助机构可以建议司法行政机关不予年检注册等；有的条款不属于法律责任的范畴，应作调整，如《办法》第二十五条关于受援人以欺骗方式获得法律援助和违反法律援助协议的规定等；有的条款对法律援助义务主体的表述不准确，如《办法》第二十七条将公证处作为法律援助的义务主体；有的条款法律责任规定较为笼统，操作性不强。根据国务院《条例》和省《规定》的有关规定，《修改决定》对法律责任部分作了如下修改：

     一是对《办法》第二十六条进行修改，规定法律援助机构及其工作人员有“未在规定期限内作出是否给予法律援助决定的”，“办理法律援助案件收取财物的”等六种情形之一的，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员依法给予纪律处分和追究责任。（修正文本第二十三条）

     二是对《办法》第二十七条进行修改，规定了律师事务所和基层法律服务所拒绝法律援助机构的指派，不安排本所律师或者基层法律服务工作者办理法律援助案件的法律责任。（修正文本第二十四条）

     三是对《办法》第二十八条进行修改，规定了律师和基层法律服务工作者无正当理由拒绝接受、拖延或者擅自终止、转交他人办理法律援助事务的法律责任。（修正文本第二十五条）       

     四是增加一条，作为法律责任的兜底条款。（修正文本第二十六条）

     五是将《办法》第二十五条调整到第三章“法律援助程序”中。（修正文本第二十条）

     此外，根据上位法的规定和我市法律援助的实际情况，《修改决定》还对《办法》关于法律援助的形式、法律援助人员的概念以及有些文字表述作了修改，对有些条款的顺序作了调整。