海南省人大法制委员会关于《海南省自然保护区条例（修订草案）》审议结果的报告

——2014年9月24日在海南省第五届人民代表大会常务委员会第十次会议上

海南省人大法制委员会副主任委员  杨宜生

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

省五届人大常委会第九次会议对《海南省自然保护区条例（修订草案）》（以下简称修订草案）进行了初次审议。会后，法制委员会、法制工作委员会将修订草案向社会公开征求意见，同时印发省直有关部门和各市县征求意见，赴有关市县进行了调研，根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修订草案进行了修改。8月27日，法制委员会召开了有省人大代表、专家学者、自然保护区管理机构、自然保护区所在地乡镇人民政府、民间环保组织和群众代表及省有关部门负责人参加的立法评估会，对修订草案修改稿主要制度规范的可行性、出台时机、实施中可能出现的问题及实施后的社会效果进行评估论证，根据代表们的评估意见对修订草案又做了修改，并再次征求了有关部门的意见。法制委员会于9月18日召开会议，对修订草案进行了审议，省人大常委会环境资源工作委员会、省法制办、省国土环境资源厅、省林业厅、省海洋与渔业厅的负责同志列席了会议。法制委员会认为，为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，维护生态平衡，对《海南省自然保护区管理条例》进行修订是必要的，修订草案基本可行。同时，提出以下主要修改意见：

一、关于条例的适用范围

有的常委会组成人员提出，条例应当对适用范围作出明确规定。为此，法制委员会经研究，建议增加一条规定：“本省行政区域内自然保护区的建设和管理，必须遵守本条例。”（修订草案二次审议稿第三条）

二、关于划定生态保护红线

有的常委会组成人员提出，自然保护区是生态文明建设的重要载体，党的十八大和十八届三中全会对生态文明建设提出了一系列具体要求，省委在贯彻落实十八届三中全会精神的实施意见中也提出：对自然保护区划定保护红线，实施立法保护，严禁开发。今年新修订的环境保护法也明确规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。 因此，修订草案应当增加这方面的 内容 。法制委员会经研究，建议增加一条规定：“省人民政府应当将自然保护区划入生态保护红线，实行严格保护。”（修订草案二次审议稿第十条）

三、关于自然保护区的规划

各类自然保护区的规划是指导自然保护区建设和管理的依据，是做好自然保护区各项工作的基础，具有十分重要的作用。有的常委会组成人员提出，修订草案中涉及规划的内容散见于总则、自然保护区的设立和调整、自然保护区的保护和管理三章，较为分散，无法体现规划的重要性。为此，法制委员会经研究，建议将修订草案有关自然保护区规划的条文相对集中，置于第二章，并将第二章的名称修改为“规划建设”。同时，为了提高规划编制水平，建议根据国务院自然保护区条例的规定，将各自然保护区总体规划的编制主体由自然保护区管理机构修改为自然保护区管理机构或者该自然保护区主管部门。（修订草案二次审议稿第十一条）

四、关于合理确定自然保护区的范围和界线

有的常委会组成人员提出，自然保护区范围和界线的确定应当科学合理，既要充分考虑自然保护区生物多样性保护的生态需要，也要兼顾当地经济社会发展和居民的生产、生活需要，协调好保护与开发的关系。因此，法制委员会经研究，建议增加一款规定：“确定自然保护区的范围和界线，应当兼顾保护对象的完整性和适度性，以及当地经济建设和居民生产、生活的需要。”（修订草案二次审议稿第二十一条）

五、关于严格限定自然保护区的调整条件

修订草案第十八条第二款规定：“确因保护和管理需要或者重点建设项目需要，必须对自然保护区性质、范围和功能区划进行调整或者更改名称、变更隶属关系的，应当按照本条例规定的批准设立程序进行调整。”有的常委会组成人员提出，国家对自然保护区调整实行严格的管控措施，我省重点建设项目范围较广，数量较多，如不加以限制，极易造成对自然保护区调整的随意性，不利于自然保护区的严格保护。因此，法制委员会经研究，建议将该款中的“重点建设项目需要”修改为：“国家和省重大基础设施工程建设需要”。（修订草案二次审议稿第二十二条）

六、关于对自然保护区“三区”的管理规定

修订草案第二十九、三十、三十一、三十二条分别对自然保护区的核心区、缓冲区、实验区内允许和禁止开展的活动作出规定。有的常委会组成人员提出，自然保护区的核心区、缓冲区、实验区的管理应当充分体现严格保护的原则。为此，法制委员会经研究，建议根据国家自然保护区条例、国务院主体功能区规划的有关规定，从以下三个方面对上述四条规定作进一步完善：一是规定：除科学研究活动外，禁止任何人进入自然保护区的核心区。二是规定：禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动。三是规定：自然保护区的实验区，除必要的科学实验以及符合自然保护区总体规划的旅游、区内居民原有的种植业等活动外，严禁其他生产建设活动。在自然保护区实验区内开展上述活动，不得影响其功能，不得破坏其自然资源或景观。（修订草案二次审议稿第三十一条、第三十二条）

七、关于自然保护区的生态补偿

修订草案第三十八条规定：“县级以上人民政府应当指导和帮助自然保护区内居民改变影响自然保护区资源和环境保护的生产生活方式，并建立健全自然保护区生态补偿机制”，有的常委会组成人员提出，该条规定过于原则，应当予以细化。为此，法制委员会经研究，建议增加一款规定：“省人民政府加大对自然保护区所在地市、县、自治县人民政府的财政转移支付力度。市、县、自治县人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于自然保护区生态保护补偿。”（修订草案二次审议稿第三十八条）

八、关于海上自然保护区

修订草案第五十四条规定：“本条例所称省级自然保护区、市县级自然保护区包括同级别的海上自然保护区。”有的常委会组成人员提出，该条关于省级、市县级自然保护区的界定与修订草案第二条、第十四条内容重复，且与国务院自然保护区条例关于“建立海上自然保护区，须经国务院批准”的规定不一致。因此，法制委员会经研究，建议删去该条规定，将有关建立和批准海上自然保护区的内容与修订草案第十四条第一款合并，并修改为：“设立国家级自然保护区和其他需经国务院批准的自然保护区，依照国家有关规定办理。”（修订草案二次审议稿第十六条）

此外，还对修订草案的部分条文进行了删减，并作了一些文字修改和顺序调整。

法制委员会已按上述意见提出了《海南省自然保护区条例（修订草案二次审议稿）》，建议本次常委会会议审议通过。

修订草案二次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。