关于建立健全食品安全民事公益诉讼 惩罚性赔偿制度的建议

　　一、存在问题

　　食品安全是重大的政治问题、民生问题，也是重大的公共安全问题。党的二十大工作报告中明确指出，要强化食品药品安全监管，提高公共安全治理水平。《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》指出，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，进一步加强食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”。近年来，食品安全有关部门强化协作配合，开展专项行动，积极回应人民关切，取得显著成效。其中，食品安全领域法律法规不断调整优化，对违法侵权行为的打击遏制力度不断加大。《民事诉讼法》规定了消费者协会和检察机关等法律规定的机关和社会组织对于食品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害公共利益的行为，可以向人民法院提起民事公益诉讼。《食品安全法》规定了消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元，并增加了“实行首负责任制，先行赔付”的强制性规定。

　　惩罚性赔偿制度对于食品安全民事公益诉讼而言，既能够惩罚违法行为，又能够有效保护社会公共利益，进而实现预防和严惩类似违法行为的双重效果。经对中国裁判文书网上的典型案例进行分析，可见食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿案件并不鲜见。但现行法律法规仅对消费者提起的食品安全民事诉讼的惩罚性赔偿条款进行了明确规定，对于食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿的主体资格、计算标准、处置方式等均缺乏明确规定。具体司法实践中，司法机关往往参照适用《食品安全法》和《消费者权益保护法》中关于消费者主张食品安全惩罚性赔偿的私益性诉讼条款，对于如何参照适用、参照哪些条款适用等均存在较大争议，容易造成食品安全民事公益诉讼类案具体适用标准不一、判决尺度不一，存在一定问题。

　　二、必要性

　　（一）打击食品安全领域违法行为的现实需要。立法为受害消费者创设的惩罚性赔偿请求权，本身即旨在剥夺“明知故犯”者的经济动力，既对被告的违法行为进行惩戒，又警示他人在将来不可做出类似行为，是一种加重赔偿制度。在民事公益诉讼中，检察机关和消费者协会等法律规定的机关和社会组织针对损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼，法院依法审判并追究违法者的法律责任。建立健全民事公益诉讼中的惩罚性赔偿机制，不仅能够充分发挥民事公益诉讼的追责功能，剥夺不法行为人的经济获益，而且能够直接给予实质性的经济惩处，增加违法侵权成本，对潜在违法者产生震慑与警示作用，最大程度抑制损害公共利益的违法行为。

　　（二）维护社会公平和公共利益的现实需要。民事公益诉讼在食品安全领域中承担“预防保护与监督”功能，其作用在于弥补通常法律保护体系的缺失，并最终促进“有效适用法律”这一公共利益的实现。在民事公益诉讼案件中，被告多为具有一定规模和影响力的生产者、经营者，其通过不法行为获取的利益远超其应当承担的责任义务。引入惩罚性赔偿制度，通过使不法行为人付出高于实际损害或价款的赔偿，能够实现对消费者最大程度的救济，使得原被告双方责任划分趋于合理，确保原被告权利义务对等，进而实现双方利益平衡。这样既能够实现对受害者的最大限度救济，又能够及时维护好社会公平和公共利益，实现“三个效果”的有机统一。

　　（三）提升司法效率、节约司法资源的现实需要。一般在涉及食品生产者、经营者侵害消费者权益的食品安全案件中，常常会涉及大量的消费者个体。如果消费者以本人为单位单独提请民事诉讼，会产生大量重复的立案、审理工作，进而对法院的立案、审判工作造成一定压力。建立健全食品安全民事公益诉讼制度，确保消费者协会、检察机关等有权机关和社会组织的诉讼地位，有利于整合食品安全领域大量重复的诉讼请求，提升诉讼效率，实现司法资源的合理高效配置。

　　三、建议

　　建立健全食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，对于惩治食品安全领域违法行为、维护公共利益和消费者权益方面意义重大。当前，《民法典》《食品安全法》《消费者权益保护法》等法律法规以及《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》等司法解释对于民事公益诉讼中惩罚性赔偿的规定较为笼统，司法实践中多运用法理学及法解释学推论，为食品安全民事公益诉讼中的惩罚性赔偿提供请求权基础。这一做法毕竟在公益诉讼的司法制度场合缺少足够严谨及充分的依据，应当根据食品安全案件特点，从发挥民事公益诉讼的基本职能出发，进一步明确惩罚性赔偿制度的原告主体资格、惩罚性赔偿计算方法以及处置方式等具体事项，确保诉讼有法可依、判决于法有据。

　　（一）明确惩罚性赔偿主体资格。为确保平衡私益诉讼与公益诉讼的均衡，强化食品安全民事公益诉讼中惩罚性赔偿的合法性，建议通过立法方式明确赋予消费者协会、检察机关等法律规定的机关和社会组织在食品安全民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿的实质性权利，明确规定公益诉讼起诉人提起食品安全民事公益诉讼的，可以主张惩罚性赔偿，人民法院应予以支持。此外，应当明确食品安全民事公益诉讼的具体案由为侵权责任纠纷，适用《食品安全法》中关于惩罚性赔偿的相关规定。

　　（二）明确惩罚性赔偿金相关范围。食品安全民事公益诉讼涉及消费者数量较多，难以明确计量消费者群体因食品违法行为受到的实际损失。鉴于公益诉讼可以基于“潜在危害”违法行为进行起诉，建议在限定惩罚性赔偿金最低额度的基础上，以不法行为人的获利来明确惩罚性赔偿金的计算基数，综合考量侵权行为人主观恶意、违法行为程度、企业规模、获利情况等要素，处以三倍以上十倍以下的惩罚性赔偿额度，确定最终惩罚性赔偿的数额。

　　（三）惩罚性赔偿金相关处置。当前司法实践中，惩罚性赔偿金的管理模式主要有三种：上缴国库、由检察机关或法院托管、纳入指定基金或账户。为更好实现民事公益诉讼惩罚与震慑作用的功能，确保专款专用于消费者权益保护工作，建议结合我国现有司法实践经验，建立专门的公益基金账户，可由市场监督管理部门牵头，检察机关、法院和财政部门共同参与监督管理，实现对惩罚性赔偿资金的统一管理、依法统筹、严格监管。该账户日常使用应遵循公开透明、专款专用原则，专门用于为被侵权的消费者提供救济，以及为公益诉讼提供专项资金支持。