海南省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国土地管理法》执行情况的报告

  主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    为了促进《中华人民共和国土地管理法》的贯彻实施，规范我省农村集体土地管理，维护农民的合法权益，推动农村经济发展和社会稳定，省人大常委会于今天第三季度开展了土地法执法检查，重点检查依法贯彻落实农民集体土地所有权、使用权等方面的情况。这次执法检查由市县人大常委会组织对本市县的检查，省人大常委会组织对省国土环境资源厅、省农业厅、省林业局以及儋州、东方、澄迈、临高四市县的检查。检查组由各级人大代表、人大农经工委委员组成，邀请有关领导参加。省检查组在听取了三厅局和琼山市蝗汇报之后，分成两个小组分别由陈苏厚、董范园副主任带领 10 多位省人大代表分赴四市县检查。检查组通过听汇报、看材料、实地调查、座谈接访、开反馈会等形式了解情况，进行评议。检查组认为我省贯彻实施土地法、加强集体土地管理取得了一定的成绩，但还存在较为严重的问题。

    一、主要成绩

    （一）宣传、学习土地法，增强广大干部群众依法管理和使用土地的观念。各级政府及有关部门结合纪念“土地日”活动、清理闲置土地、查处土地违法案件、调解土地纠纷、第二轮土地承包、划定基本农田保护区等项工作，采取多种形式在全省范围开展土地法律法规宣传教育，使土地管理法的基本内容为越来越多的人们所掌握，依法治地的自觉性有所提高，使我省土地管理工作开始步上法制轨道。

    （二）完成第二轮土地承包工作，落实基本农田保护措施。从 1997 年开始，各级政府组织工作队下乡进村，开展第二轮土地承包工作。在工作中，贯彻“大稳定、小调整”方针，坚持“公开、公平、公正”原则，承包内容张榜公布，接受群众监督，签订承包合同。 1999 年 5 月底，这项工作基本完成，省政府组织了检查验收。全省签订承包合同书 890625 份，面积 5186748 亩，分别占农户总数的 97.3% 和耕地总面积的 95.6% 。《承包手册》和《经营权证》已基本发到农户手中，土地承包期延长 30 年的政策得到落实。全省第一批 483 万亩基本农田保护区的划区、定界、制图、建档工作，于 1998 年全部完成。第二批 488 万亩基本农田保护区划定的前期准备工作，已经就绪。

   （三）执地和监督力度有所加强，查处了部分土地违法案件。新修订的土 管理法实施以来，我省各级政府加大了执法力度，国土环境资源厅于 1999 年 2 月设立执法监察组，负责土地违法案件的查处工作。全省 1999 年发现土地违法案件 1153 宗，面积 14432 亩；立案查处 982 宗，面积 8160 亩，拆除违法建筑面积 4060 平方米，罚没款 509.95 万元。今年 1 ― 8 月份，执法监察组受理群众举报的土地违法案件 113 宗，面积 89747 亩，已查处 36 宗，罚款 381.73 万元，行政处分 4 人，建议行政处分 9 人，并将 9 宗案件的查处情况向全省通报。

    澄迈县在县委领导下，人大常委会组织三个检查组分别对城镇、开发区、农村三大块土地进行了执法大检查，发现问题，限期整改。全县已依法无偿收回土地 38 宗 2135 亩，拟发换地权益书 122 宗 36847 亩，撤销土地批文 10 宗 4230 亩，修订土地出租合同 29 宗 6119 亩，土地复耕 32890 亩，出台了三项土地管理规章。

    （四）整章建制，逐步推进土地管理法制化。省人大常委会已制定并修订《海南经济特区土地管理条例》，颁布施行《海南省农村集体经济承包合同管理条例》，批准《海口市菜田保护管理条例》等地方性法规。省人民政府制定《海南省确定土地权属若干规定》、《海南省基本农田保护区管理规定》等多项规章。这些地方性法规和规章的实施，规范了土地管理，稳定了土地承包关系，保护了基本农田，推进了依法治地。

    二、存在问题

    土地法律法规赋予农民集体土地所有权、使用权（含依法获得国有土地使用权）、承包土地经营权、发包土地决定权、国家征用土地知情权等权益，这些权益受法律保护。在实践中，我省一些地方少数干部特别是领导干部，法纪观念淡薄，随意侵犯农民的合法土地权益，造成不良的影响。

    （一）违法征用、出让农民集体土地问题较为严重。检查发现，一些地方少数干部，越权违法征用农民集体土地、未按法定程序申报批准征用农民集体土地、无法律依据征用农民集体土地搞农业开发较为严重。据不完全统计，（除海口市外，下同） 1995 年至 1999 年全省征用农民集体土地用于农业开发有 138 宗 126345 亩。琼山市大坡镇沙塘村从 1984 年起，农民承包或开垦集体所有荒地种上橡胶、胡椒等作物。承包期未满，依法应得到保护。但 1997 年初，镇政府强行征用 1200 亩承包地或开荒地，供老板建西昌水果基地。 3 月 26 日，镇政府动用公安干警，封堵中路口，对橡胶园、胡椒园乱砍滥伐，非法关押抵制征地的农民四人，其中一人被关押 15 日。农民先后给省人大、省政府及有关部门百多份状纸，上访百多次。 1998 年 10 月 23 日派人到北京上访。至今问题还没有解决。

    临高县马袅乡红海农场是乡集体企业。 1989 年 1 月 23 日，乡政府（甲方）与成都市劳动人民第二新村法定代表人江耀明（乙方），签订《土地有偿使用合同》。甲方将红海农场的土地 2385 亩出让给乙方经营，出让费 27 万元，出让年限 55 年。同年 3 月 9 日，县政府行文批准《土地有偿使用合同》（当时的法律法规没有这一规定）。《土地有偿使用合同》没有约定乙方可以转让红海农场土地给第三者，却规定：“本合同未尽事宜，由双方协商订立补充协议，以书面文字为准。”乙方却擅自于 1992 年 10 月 28 日，把红海农场土地转让给广东食品企业集团公司，获取 668 万元，比付给出让人的 27 万元，高出 23 倍多。 1998 年 12 月，公司和县国土局有关人员合谋伪造文件号码，编取县政府批准发放国有土地使用权证，给广东食品企业集团公司，使用红海农场土地至 2044 年 3 月 8 日。

    （二）对外发包、出租农民集体土地管理较为混乱。全省农民集体土地对外发包的特点有：大面积――有的项目一下就承包集体土地上千亩甚至上万亩、有的一个人承包土地数千亩甚至数万亩，长期限――最长达到 70 年，低地价――每年每亩 5 元至 50 元。一些市县、乡镇政府不依法治地，越俎代庖发包农民集体土地、村委会干部滥用职权发包出租农民集体土地。 1998 年 10 月 22 日，在东方市政府的行政命令下，罗带乡小岭村委会与仁恒公司签订一份土地承包合同书，发包 8691 亩土地给仁恒公司开发农业项目，承包期限 50 年，年亩承包金 35 元。签订仪式前，土地所有权人 34 个经济社 7000 多人一无所知。这 8691 亩土地大部分为农民的承包地；承包金、青苗补偿费低，期限太长，面积过大。对外发包未经村民同意，村民纷纷上诉，不仅到省告状，还上北京告状（在郑州被追回）。后来，市政府领导干部带领 100 多位干部入村解决问题，做了大量工作，但收效不大。现在这个村委会班子已瘫痪，第二轮土地承包工作无法开展。

    1999 年 2 月 1 日，昌江县南罗镇南罗经济联社与海南金华林业有限公司签订种植浆纸林用地合同书，甲方向乙方发包土地 2525.20 亩，该地一部分属于该经济联社，另一部分属于十个经济社，其中原种植腰果树 237 亩； 667 多亩土地为甘蔗、蕃茨地； 500 亩经济林等等。该合同既未由十个经济社分别发包，又未召集村民会议表决，仅叫南罗村 23 名村民签名。青苗被毁，农民依法应得的青苗及附着物补偿费，未得分文赔偿。

    1997 年 2 月 2 日，澄迈县乡镇企业公司经理吴多友与诈骗犯王器家等人签订一份租赁土地的虚假合同书，将美亭乡北让岭 500 亩土地出租给富堂公司经营。土地所有权人北让村等四个村中，有两个村不同意，原乡党委书记软硬兼施压村长陈宗雄签名盖章，遭到拒绝。县政府发出《关于同意乡镇企业发展公司将 500 亩土地与海南富堂农业开发有限公司联营搞农业综合开发的批复》后，陈宋雄等人还是不同意。乡党委免去陈的村长职务，任命一名青年任村长，这位青年村长一上任就在合同书上签了名，但因村经济社的公章已被转移，没有公章盖。在县、乡政府支持下，富堂公司与乡镇企业公司签订了租赁土地合同，承包期 30 年（县政府批 50 年），承包金 50 元 / 年?亩。公司按合同将土地租金总额的一半计 62.5 万元，汇到乡镇企业公司吴多友的帐户上，吴则非法侵占 25.5 万元，将 36.5 万元交给王器家，用以支付农民第一期租金、补偿费等。但王私吞 24.75 万元，仅付给农民 11.75 万元。 500 亩土地已由公司全部开发利用，但农民租金尚未兑现，农民不断上访告状。事发后，县法院判王有期徒刑 12 年，罚金 25 万元。县公安局以合同诈骗嫌疑拘留吴多友， 13 天后，吴退出 5.3 万元，被取保候审，两年多来，逍遥法外，一直到这次执行检查反馈后第二天才抓回来。澄迈县免掉原乡党委书记职务，不久，又任命他为县水产局局长，易地当官。

    （三）场乡（村）土地纠纷日趋激烈。儋州市农垦农场土地面积 139.35 万亩，被农村占用 18.70 万亩。屯昌县现有土地纠纷案 575 宗，其中，场乡（村）纠纷案件 465 宗，占案件总数的 81% 。农垦农场土地有的被乡镇政府或农村发包给老板经营，有的农民个人以“祖宗地”为由，强占农场的土地，有的乘农场更新老胶园的机会，抢种上长期作物占地。农村侵占农场土地的冲突事件时有发生并呈日益加剧的趋势： 1998 年发生 4 起，伤 5 人； 1999 年发生 4 起，伤 9 人； 2000 年上半年发生 9 起，伤 29 人。今年 5 月 30 日，三亚市农垦立才农场 24 队的职工在更新橡胶园内清地挖穴，与前来占地的育才乡那阳村民发生械斗，双方用石头、林棍对打，村民还动用了火药板，结果农场被打伤 19 人，被砸坏摩托车 17 部；农村被打伤 6 人，被烧毁伙房一间。

    2000 年 2 月 12 日，东方市感城镇政府强行其陀头村委会将公爱农场 3000 亩荒地，发包给个体户张某（此前，张已取得二万亩承包土地）建“百果园”。 6 月 7 日，张某强行施工并占用部分村民已开垦的土地，下振兴村 20 多位村民手持山刀、木棍砍伤打伤 5 名工人。 6 月 9 日上午，张再次施工，并摆出械斗的架式。感城镇委书记和市公安局内保股长等人，两次现场制止施工，遭张某拒绝。中午两点左右，村民三、四十人，手持长筒火药枪来到施工现场，向施工的工人开了 4 枪，击中 7 人，其中， 1 人于第二天死亡，其余 6 人受伤。

    （四）土地资金被侵占较为突出。农村集体土地被征用所得的补偿款、安置费以及对外发包土地所得的承包金等项土地资金，被村社干部、乡镇政府乃至市县政府侵占，较为突出。和邦石化公司在临高县马袅乡征地逾万亩，建炼油厂，几年前，公司付给县政府土地补偿款 1.2 亿元，其中大雅村委会应得 3848.23 万元，被截留了 1048.23 万元。大雅村委会拥有 2800 万元财富后，农民生活并没有改善，相反， 1999 年全村委会人均纯收入仅 300 元。而村支书符光智、主任王达星批准，给“权力网”、“关系户”“借”走了 91611 万元，至今有 795.65 万元无法收回。如：县财政局属下的公司老板借 150 万元建宿舍，财政局借 60 万元发工资，有一个体老板借 120 万元在新盈镇建“南亨市场”至今分文未还。符光智批借条 580 张，金额 821.5 万元；王达星批借条 133 张，金额 94.60 万元。符光智等 4 名村委干部涉嫌贪污受贿被扣留审查。

   儋州市东成乡政府 1997 年，先后将乡茶油场的土地 780 亩出租给公司使用。收取了租金 16 万元全部占用，分文不给茶油场；同年又侵占抱舍村委会发包土地收入 12 万元。该乡抱舍村委会几年来对外发包土地收入在 75 万元以上，很多土地本属于各经济社，承包金应由各经济社收取，由全体村民共享，但被村委会干部挥霍殆尽。如新安村应得土地资金 12.07 万元，全被村委会侵占。

    用地单位拖欠农民集体土地补偿款和承包金的情况也相当多。如：澄迈老城镇潭池和大亭村委会分别被各公司拖欠土地款 【加入收藏】 【打印此文】 【关闭窗口】 【返回】