海南省人民检察院关于加强反渎职侵权工作促进依法行政和公正司法情况的报告

 ——2009年11月25日在海南省第四届人民代表大会常务委员会第十二次会议上

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

      根据会议安排，我受马勇霞检察委托，代表省人民检察院向本次人大常委会报告加强反渎职侵权工作、促进依法行政和公正司法情况，请予审议。

      渎职侵权犯罪是一种典型的职务犯罪，是指国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，以及利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利的犯罪。这类犯罪同贪污贿赂犯罪一样，严重损害党和政府形象，影响人民对法治的信仰。

依法查办国家机关工作人员渎职侵权犯罪，是法律赋予检察机关的一项重要职责。2005年以来，全省各级检察院在省委和最高人民检察院的正确领导下，在省人大及其常委会的有力监督和支持下，深入贯彻落实科学发展观，认真履行法律赋予的职责，不断加大惩治和预防渎职侵权犯罪工作力度，为促进依法行政和公正司法，维护人民群众合法权益，保障我省改革开放和经济社会科学发展作出了积极努力。

      一、全省反渎职侵权工作的基本情况

      2005年至2009年9月，全省检察机关共受理渎职侵权案件线索1197件，初查1108件，立案侦查144件185人，侦查终结138件176人，提起公诉109件142人，已经法院作出有罪判决126人，通过办案为国家、集体和个人挽回经济损失1800多万元，推动了反渎职侵权工作平稳健康规范发展。

      ——查办发生在经济、社会监督和管理过程中的渎职侵权犯罪案件取得新进展。积极开展集中查办破坏社会主义经济秩序专项工作，共立案查处滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊三类渎职侵权案件132件161人，为整顿和规范社会主义市场经济秩序，服务我省改革发展稳定大局和构建和谐海南作出了贡献。

      ——查办了一批有影响的大案要案。共立案侦查重特大案件41件，查办县处级干部犯罪8件8人。占全部立案数量的34％。如原霸王岭林业局局长周序键玩忽职守案；原东方市公安局局长李国和等人玩忽职守案；原琼海市石壁镇党委书记黄声存、镇长蔡兴川滥用职权、受贿，造成国有资产1000万元巨大损失案等。特别是原琼中县公安局刑警大队副大队长郭仁育等人玩忽职守、刑讯逼供致人死亡案件，检察机关立案并建议公安机关开棺验尸，最终查明郭仁育等人的犯罪事实。时任最高人民检察院检察长贾春旺高度评价说：“海南检察机关‘开棺验尸’案办得好，显示了法律监督的威力，维护了公平正义。”这都充分表明了党和国家惩治渎职侵权犯罪的决心，赢得了广大人民群众对检察机关的信任和支持。

      ——查办重大安全生产责任事故和群体性事件背后的渎职侵权犯罪案件取得良好效果。各级检察院把查办重大安全生产责任事故涉及的渎职犯罪作为关注民生、保障民生的一项重要手段和措施，加大打击力度，坚决依法惩处，同步介入重大安全生产责任事故调查，发现并立案侦查渎职侵权犯罪7件7人。这些重大责任事故共造成死亡人数15人，重伤6人，轻伤5人，直接经济损失180.2万元。查办群体性事件背后的渎职侵权犯罪案件6件8人，省院派员督办了 2008年文昌市锦山镇发生的“1.10”群众冲击派出所事件涉及的原锦山派出所所长黄萌等人徇私枉法案；2009年东方市感城“3.23”事件涉及的原感城边防派出所所长杨斌涉嫌滥用职权、玩忽职守案等（正在侦查之中），在社会上引起较大反响。

      —— 查办司法机关工作人员渎职侵权犯罪案件力度加大。各级检察院针对人民群众反映强烈的司法不公问题，加大查办案件工作力度，共立案侦查司法人员滥用职权、徇私舞弊、枉法裁判等渎职侵权犯罪68件82人，向法院提起公诉60件72人，已经作有罪判决51件56人，有力地促进了严格执法和公正司法。

      ——查办了一批侵害群众切身利益的渎职侵权犯罪案件。重点查办了发生在教育招生、国家投资、医疗卫生、社会保障、安全生产等领域严重危害民生民利的渎职侵权犯罪33件37人。保亭“高考非法移民”窝案串案的成功查办，推动了相关部门在全省范围内开展“高考移民”清查工作，对我省教育事业的健康发展发挥了积极作用。结合查办案件，组织开展了土地资源、学校建筑抗震、农村公路建设质量等方面的专项排查，针对发现的问题撰写分析报告，建议检察机关民事行政检察部门采取督促起诉方式进行立案调查，为国家挽回经济损失200多万元。

      ——查办侵犯人权犯罪案件成效明显。各级检察院坚决贯彻尊重和保障人权的宪法精神，依法查办国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、虐待被监管人员、破坏选举等侵犯公民人身权利、民主权利案件18件20人，依法查办了原海口市公安局长堤边防派出所干警刘焜、黄浩程刑讯逼供致人死亡案，原海口市琼山区旧州镇党委委员、民政助理杜飙破坏选举案等，有力地维护了法制权威和公民的合法权益，伸张了社会正义。

      二、开展反渎职侵权工作的主要做法

     （一）坚持党的领导，自觉接受人大监督，保障反渎职侵权工作健康深入开展。各级检察院坚持重大部署、重要事项及时向党委和人大报告，积极取得党委重视、支持和帮助，解决办案中遇到的困难和阻力。回顾4年来我省反渎职侵权工作得以整体推进，一些有重大影响的案件得以有效查办，都与省委、省人大的坚强领导和大力支持是分不开的。牢固树立党的领导、人大监督观念，自觉依靠党的领导和人大的监督，是反渎职侵权工作不断开创新局面的政治保障。

     （二）坚持以人为本，关注民生，准确把握反渎职侵权工作服务大局的切入点和着力点。各级检察院坚持“立检为公、执法为民”，时刻把维护广大人民群众的利益放在首位。及时调整和研究反渎职侵权工作重点，使反渎工作努力适应经济社会的发展需要，更加符合党委政府的中心大局要求，切实维护广大人民群众的切身利益。2005年以来，根据最高人民检察院的部署，先后开展了严肃查办国家机关工作人员利用职权侵犯人权犯罪、集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职侵权犯罪、深入查办危害能源资源和生态环境渎职侵权犯罪以及查办涉农职务犯罪四个专项工作，在解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题上取得了明显成效，办案工作实现了政治效果、法律效果和社会效果的相统一。实践证明，反渎职侵权工作只有在服务大局中求作为，才能赢得各级党委和人民群众的重视和支持，才能推动工作持续深入发展。

      （三）坚持工作创新，着力破解难题，不断提高反渎职侵权工作能力。为破解反渎职侵权工作普遍存在的发现难、取证难、处理难、阻力大的现实问题，各级检察院坚持强化目标责任，创新工作机制，加强执法规范化建设，制定完善了案件管理制度和反渎职侵权业务考核评价体系，对促进严格执法，提高办案效率和办案质量起到了良好的作用，四年来，查办渎职侵权案件侦结率和有罪判决率均超过90%。进一步加强对反渎职侵权工作的领导，优化配置侦查资源，建立全省检察机关上下一体、协调统一、指挥高效的侦查一体化工作格局，采取领办、参办、督办、指定异地查办等多种形式办理案件，取得明显效果。2005年以来，省院督办、参办案件106件138人，分别占立案总数的73.6%和74.6%，使一些阻力大、困难多的案件得到了有效查处。同时加强协作配合，形成打击渎职侵权犯罪合力。与省公安厅、国土资源、林业、安全生产监督管理等25个省直行政执法机关建立联席会议制度，联合下发《关于在查办渎职侵权案件中加强协调配合及做好案件线索移送工作规定》，建立了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制；与省纪委、省监察厅联合下发《关于纪检监察机关和检察机关在查办案件中协作配合的规定》，进一步加强与纪检监察机关的协作配合；与省委宣传部共同制定下发《关于在查办渎职侵权犯罪案件中加强协调配合的暂行办法》，充分利用宣传媒体的信息平台作用收集和发现案件线索。这些措施为反渎职侵权工作创造了良好的执法环境。

     （四）坚持关口前移，注重预防，努力从源头上遏制和减少渎职侵权犯罪。各级检察院坚持查办案件和预防工作同步协调发展。2005年以来，深入公安、国土、林业、税务、安全生产监管等部门开展近百次专题法制讲座，结合重大典型案例，详细解读渎职侵权犯罪的立案标准、种类、表现和危害，深入分析渎职侵权犯罪的特点、原因和规律，积极提出治理对策和检察建议。开展个案预防、行业预防和系统预防，向发案单位提出检察建议97份，帮助立章建制、堵塞漏洞。加强预防调查和案件回访工作，努力使教育的说服力、监督的制衡力和惩治的威慑力有机结合，增强了预防工作的整体性、协调性、系统性和实效性，从而有效地减少了渎职侵权犯罪的发生。

      （五）坚持依靠群众，以宣传促执法，努力提升反渎职侵权工作的社会认知度。开展反渎职侵权工作必须坚持专门工作与群众路线相结合，依靠人民群众支持执法办案工作，形成打击和预防合力。2005年以来，全省检察机关以渎职侵权部门更名设局、颁布新立案标准、开展专项工作和反渎职侵权工作宣传月和举报宣传周为契机，采取举办法制讲座、召开新闻发布会、开展法律咨询、拍摄播放警示教育片等形式，积极宣传反渎职侵权工作的职责、任务和受案范围，加强警示宣传教育，提高了国家机关工作人员和人民群众对渎职侵权犯罪严重性、危害性的认识，提高了社会认知度，激发人民群众参与的热情，促进了反渎职侵权工作的顺利开展。

     （六）坚持素质兴检，加强机构和队伍建设，切实提高执法水平。各级检察院认真开展社会主义法治理念、深入学习实践科学发展观和“忠诚、感情、责任”等主题教育活动，进一步端正执法指导思想，坚定正确的政治方向。按照最高人民检察院的部署，各级检察院的渎职侵权检察部门统一更名为“反渎职侵权局”，部分基层检察院反渎职侵权局的局长职级实行了高配。加强业务培训和侦查人才的培养，组织开展了反渎职侵权岗位素能全员培训，队伍的整体素质和执法能力进一步提高。涌现出了一批全国和省级反渎职侵权工作先进集体和先进个人。

      三、反渎职侵权工作面临的形势和存在问题

      当前，我国社会正处在改革发展的关键时期，遏制和诱发渎职侵权犯罪的因素并存，多发高发的态势短期内不会改变，同时，制约工作发展进步的问题仍然大量存在，检察机关反渎职侵权工作任务十分艰巨。

      一是目前社会公众特别是一些国家机关工作人员和领导干部对渎职侵权犯罪的严重危害和惩治渎职侵权犯罪的重要性和必要性认识不足。2005年以来，检察机关立案查办的渎职侵权犯罪案件共造成24人死亡、15人重伤，直接经济损失7765.52万元，平均个案造成经济损失为53.93万元，社会危害严重。但由于这类犯罪主要发生在履行职务过程中，涉及环节较多，责任相对分散，容易被容忍、忽视、“谅解”。有的地方和部门领导对发展经济、鼓励创新与惩治渎职侵权犯罪的关系认识模糊，片面强调保护地方利益和部门利益，对办案工作不理解、不支持、不配合，对构成犯罪的案件不愿移送检察机关依法查处，用党纪政纪代替法律追究。甚至法外说情、干预阻挠办案，导致有的案件查不下去、诉不出去，影响了案件质量和社会效果。另外，渎职侵权犯罪案件轻刑化倾向较为明显，难以起到惩治和警示作用。2005年至2009年9月被判决有罪的126名渎职侵权案件被告人中，判处免予刑事处罚的44人，宣告缓刑的53人，两项合计占同期有罪判决人数的80%。

      二是检察机关反渎职侵权工作能力水平还不能完全适应人民群众对依法行政、公正司法的需求。一些检察干警特别是检察长，对反渎职侵权工作的法律监督属性认识不足，与维护公平正义、推进依法治国、构建和谐社会的要求不适应，存在畏难情绪，缺乏排除干扰阻力和深入推进工作的勇气和信心。部分检察干警业务素质尚不能适应工作任务需要，对新形势下渎职侵权犯罪的特点规律把握不够，发现和突破新类型渎职侵权犯罪案件的能力不强。有的检察院反渎职侵权机构设置不完善、人员配备不足的问题，也制约了反渎职侵权工作的发展。据最高人民检察院统计，自2005年检察机关渎职侵权检察部门统一更名设局以来，全国有浙江、江西等11个省实现了反渎职侵权机构升格或局长高配；多数省级院反渎局下设3至4个处室，相应增加编制，充实人员力量，有力推动了反渎职侵权工作。而我省目前只有4个基层院反渎职侵权部门负责人高配为正科级，其他各级检察院仅仅完成了机构更名，规格、机构设置、人员编制未变。

      三是相关法律规定、司法解释不够具体明确，影响反渎职侵权工作效力。现行刑法、司法解释对于渎职侵权犯罪构成要件、量刑标准等问题的规定过于原则笼统，实践中难以准确把握；刑事诉讼法赋予检察机关侦查手段不足，影响了对一些案件的及时有效查处；最高人民检察院制定的渎职侵权犯罪立案标准和重特大案件标准，因为最高人民法院没有配套的相关规定和解释，在司法实践中有时难以形成共识，影响了查处渎职侵权犯罪的力度和效果。

      四、今后一个时期反渎职侵权工作的思路和主要措施

     （一）进一步自觉坚持党的领导和接受人大监督。坚持查办要案党内请示报告制度，对有影响、有震动的重特大案件，人民群众反映强烈的案件，及时向党委请示报告。在党委的领导和人大的监督支持下，努力解决工作中遇到的问题和困难，排除办案的干扰和阻力，为反渎职侵权工作营造良好的执法环境。

     （二）进一步加大查办和预防渎职侵权犯罪工作力度。重点查办破坏经济秩序和国家投资安全的滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪案件；严重危害民生、侵害群众切身利益的犯罪案件；国家机关工作人员充当黑恶势力后台和“保护伞”的犯罪案件；司法、行政执法人员枉法裁判、徇私舞弊的犯罪案件；造成重大安全责任事故和群体性事件的犯罪案件；其他人民群众反映强烈的犯罪案件。坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，进一步加强渎职侵权犯罪预防工作，做到惩治和预防工作同步推进，协调发展。

     （三）进一步健全完善反渎职侵权工作侦查一体化机制。不断提高统一管理、统一指挥、集中攻坚和抵御干扰的能力，探索完善渎职侵权犯罪的发现和侦查工作机制。建立健全侦、捕、诉内部协作配合机制，整合侦查资源，优化职权配置，努力提高检察机关查办渎职侵权犯罪的整体效能。进一步完善外部沟通协调工作机制，加强与行政执法机关、司法机关及其他有关部门的联系和协调，努力形成工作合力。认真贯彻落实人民监督员制度、讯问犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度、反渎职侵权案件审查逮捕上提一级改革措施，规范扣押款物管理，促进公正执法、文明办案、规范监督，确保执法办案工作走力度大、质量高、效果好的良性发展道路。

     （四）进一步调动全社会参与反渎职侵权工作的积极性。通过多种形式的宣传，使社会公众进一步认清渎职侵权犯罪在侵犯公民权利、侵害国家财产和社会公共资源、破坏依法行政和司法公正等方面的严重危害，提高反渎职侵权工作在人民群众中的认知度、影响力和公信力，调动广大人民群众参与的自觉性和积极性，努力营造惩治和预防渎职侵权犯罪的良好社会氛围。加强与法制、宣传、教育及新闻舆论单位的联系和配合，争取将反渎职侵权宣传工作纳入全省普法工作规划。

     （五）进一步加强反渎职侵权队伍建设。按照最高人民检察院《关于加强反渎职侵权能力建设的决定》要求，把加强反渎职侵权能力建设作为一项战略任务来抓，在努力提高统筹反渎职侵权工作、侦查突破案件、综合运用法律、侦查组织指挥和一体化掌控办案全局五种能力上下功夫。进一步规范执法行为，加强内部监督，努力造就一支政治强、业务精、作风硬的反渎职侵权队伍。加强反渎职侵权工作机构和物质装备建设，为办案工作的顺利开展创造必要的条件。

      本次人大常委会专门安排听取和审议全省检察机关反渎职侵权工作报告，充分表明省人大常委会对我们工作的高度重视、有力监督和大力支持。借此机会，我们建议：一是制定颁布加强我省反渎职侵权工作决议或决定，进一步加强党委、人大对反渎职侵权工作的领导、监督和支持，提高社会各界对反渎职侵权工作的认识，加速反渎职侵权队伍和机构建设，形成惩治和预防渎职侵权犯罪合力。二是提请全国人大完善刑法关于渎职罪的规定，进一步明确渎职侵权犯罪的犯罪构成、量刑标准，规范免刑、缓刑的适用；加强对司法解释工作的监督和协调，指导解决司法实践中适用法律的重大问题，提高执法统一性。三是加大执法、司法检查力度，全面落实和完善行政执法与刑事司法相衔接机制，确保犯罪行为得到依法追究，维护法制的统一、尊严和权威。

      主任、各位副主任、秘书长、各位委员，我们深知，我省检察机关反渎职侵权工作与党和人民群众的要求和期望相比，还存在一定的差距，任重而道远。我们将以这次省人大常委会听取反渎职侵权工作报告为契机，创新思路，扎实工作，开拓进取，努力推动我省反渎职侵权工作再上新台阶，为维护海南和谐稳定、建设国际旅游岛做出新的更大的贡献。同时也恳请人大常委会和各位委员继续对检察机关的反渎职侵权工作给予监督、关心、指导和支持。