关于海南省中部地区生态保护情况的视察报告

海南省十一届全国人大代表和部分省四届人大代表联合视察组

 

      根据代表法的规定和全国人大常委会办公厅关于安排全国人大代表集中视察的通知精神，海南省人大常委会遵循胡锦涛总书记关于“在保护中发展，在发展中保护”的指导思想，围绕海南省建设国际旅游岛、实施可持续发展这一战略，组织代表进行集中视察。中部地区是海南省主要河流的发源地和主要水源涵养地，是全省主要的生态功能区，也是生态公益林建设的重点和主要分布区。保护好中部地区生态环境，对全省发展意义重大。因此，海南省人大常委会于2009年12月7日至11日，组织海南省十一届全国人大代表及部分省四届人大代表对海南省中部生态保护情况进行联合视察。视察组由十一届全国人大代表、海南省人大常委会党组副书记、副主任吴昌元担任组长，十一届全国人大代表、全国人大常委会委员、海南省人大常委会副主任符桂花担任副组长，在京十一届全国人大代表、全国人大常委会委员郝如玉以及在琼全国人大代表李建保、邓泽永、王雄、吉明江、王积权、陈国诚、余永华，解放军代表团驻琼十一届全国人大代表阎保健和部分省四届人大代表参加了集中视察。视察组首先听取了海南省政府关于海南省中部地区生态保护情况的汇报和介绍，了解全省生态保护总体情况。然后赴五指山市、白沙县、保亭县和琼中县开展视察，分别听取了4个市县政府的情况汇报，深入到五指山国家级自然保护区、鹦哥岭林区、七仙岭温泉国家森林公园等生态保护区进行实地视察。代表们高度评价了海南省中部地区生态保护所取得的成就，分析了存在的问题，同时提出了有关的意见和建议。现将这次集中视察的情况报告如下：

      一、海南省中部地区生态保护基本情况

      多年来，海南省坚持生态立省的发展战略，在推动经济社会发展的同时，推进生态省建设，特别是海南省委、省政府提出建设国际旅游岛以来，制定了一系列全省生态保护规划及中部地区生态保护规划，采取各项有力措施，着力提高全省环境质量，切实保护海南生态环境，取得了一定的成效。优良的生态环境是海南省建设国际旅游岛的核心支撑要素，保护好海南省中部地区也就是海南生态核心区生态环境，就等于保住了海南的土壤、水源、气候和生物多样性，将把海南绿色发展和生态文明建设提升到一个崭新的水平，为海南更好地建设国际旅游岛奠定坚实的基础。

     （一）制定具体规划，实施生态保护。海南省于1999提出建设生态省的战略目标，省政府研究制定了《海南省生态省建设规划纲要》，并经海南省人大常委会批准实施，首次明确中部山区作为生态保育区的功能。2001年，海南省根据国家环保总局批准中部山区87万公顷区域为第二批国家级生态功能保护区情况，进一步制定了《海南中部山区国家级生态功能保护区规划》，将保护区分为生物多样性保护区、水源涵养保护区、生态产业与社会经济活动区三大类型区，明确各类型区重点保护和发展的方向。2005年再次制定《海南省生态功能区划》，将中部山区划为水源涵养和生物多样性保护重要区域，定位为海南省生态保护核心区，明确核心区生态保护和建设的主要方向。通过制定实施这些保护规划，为中部地区生态保护奠定了坚实的基础。中部地区范围的各市县也及时研究制定生态保护规划，如五指山市根据本市《生态建设规划》，编制了五指山风景名胜区总体规划及控制性详细规划、主城区和南圣组团控制性详细规划，严格按照规划进行开发与保护，有效地保护了五指山核心生态地区的环境质量。

     （二）着力建设自然保护区，提高生态保护质量。目前，海南省中部地区已经先后建立了五指山、霸王岭等4个国家级自然保护区和鹦哥岭、黎母山等4个省级自然保护区，还将继续建立卡法、抱龙等6个省级自然保护区，进一步建立和完善海南自然保护区建设体系。在保护好生态环境的同时，积极研究保护区的经济发展战略，严格按照保护区“核心区管死，缓冲区管严，实验区科学合理利用”的总体原则，引导中部地区自然保护区科学合理开发生态旅游资源，编制了《海南五指山国家级自然保护区生态旅游规划》等4个国家级自然保护区生态旅游规划，其中两个规划已经上报国家林业局审核批准。通过自然保护区的建立，维护了海南的生态平衡，保护了海南的珍稀濒物种，使中部地区百分之九十的国家重点保护物种和典型生态系统得到有效保护。

      （三）实施“天保工程”和生态公益林建设工程，深入开展生态保护。海南省于1994年1月1日起全面停止采伐天然林，1998年全省11个国有林区、林场被国家列入国有林区天然林资源保护工程（即“天保工程”）实施范围，国有林区及周边地区688万亩天然林被划为禁伐区，从1998年至2009年，中央和海南省共投入资金5亿多元，用于森林管护，森工企业支出和职工养老保险等。同时，全省还有生态公益林867万亩，其中中部地区生态公益林581万亩,从2004年至2009年累计投入生态补偿基金2.9多亿元，主要用于重点公益林管护人员营造、抚育、监测、保护和管理森林的经费。通过实施天然林保护工程和生态公益林建设，使全省森林资源得到较好保护，森工企业人员得到妥善安置，生态公益林得到有效保护，森林灾害及林政案件明显减少。如白沙县是海南生态核心区，是南渡江、珠碧江、石碌河三大河流的发源地，是全省最大水库（松涛水库）的主要集水区，通过封山育林、天然林保护、生态公益林建设，全县森林面积245万亩，其中天然林144万亩，森林覆盖率达到77%以上。全县共聘请360多专职管护员对全县重点生态公益林进行管护，2009年投入管护经费814万元，全县生态环境得到了良好的保护。

     （四）制定扶持政策，发展生态产业。海南省政府积极扶持中部地区发展生态产业，安排专项资金，实施生态扶贫试点和综合治理项目，种植林下经济作物，大力发展生态产业。在省政府专项资金支持下，白沙县、琼中县、保亭县大力发展生态林业，制定林业发展规划，推进生态经济林、乡土珍贵林木建设，营造人工林、封山育林以及种植藤类、竹子、南药等热带经济作物；发展特色生态农林产品加工业，带农业的产业化发展，积极招商引资，发展橡胶、制糖、茶叶等加工业；发展生态旅游业，立足中部山区丰富的森林资源、独特的自然风光和浓郁的民族风情，加快发展生态旅游业。通过发展具有生态环保的地方特色经济，增加了当地农民的收入，保护了青山绿水的生态环境，取得了良好的经济效益与生态效益，得到了广大人民群众的拥护与支持。

     （五）实行生态补偿措施，探索保护生态机制。全省实施天保工程和公益林保护工程后，严禁对保护森林进行采伐。为了更好地开展生态保护工作，海南省政府采取措施，逐步建立重要生态功能区、重要水源区和自然保护等重点领域生态补偿标准体系，落实补偿责任，建立省与市、县共同负担的生态补偿机制，集中财力重点提高财政补偿和生态公益林管护的标准。从2006年起，省财政建立省级森林生态补偿基金，补偿标准由原来每年5元/亩，增加到2009年的每年11元/亩，到2012年将提高到20元/亩。截止2009年，中央及省财政已累计投入生态补偿基金29920万元，其中投入中部地区20053万元，占资金的67%。目前，省政府在中部山区生态补偿核心区范围划定后，逐步开展民生补偿工作，将生态补偿金直接补偿给生态核心区内的农民群众，解决当地农民基本生活费问题，促进生态环境的保护。昌江县率先采取了生态补偿金直接补助农民的措施，其补偿标准为每年每人33元/亩，使保护区内的农民群众得到了实惠，这项政策深得民心，海南中部地区生态保护工作也得到了广大老百姓的拥护和支持。

      二、存在问题

      海南省中部地区生态保护工作是一项长期而艰巨的系统工程，经过全省共同努力，取得了明显成效，但仍然面临一些困难和问题，主要表现在3个方面：

      一是生态保护意识需要进一步提高。目前，保护与开发的矛盾仍然比较突出，在保护天然林中，因生产用地问题，森林保护与当地群众发展经济形成了矛盾，影响了天保工程的实际成效。一些违法人员为了个人利益，盗伐森林现象也时有发生。这些情况对中部地区生态保护工作产生了一定的不良影响。

      二是生态保护范围不够全面。中部地区虽然建立了多个自然保护区，但是一些重要生态系统与物种多样性丰富的地区尚待纳入保护范围，如中部地区的白马岭、南高岭、俄贤岭等区域，属于热带森林生态系统，较好地保存了丰富的物种与遗传资源，但目前由于各种原因，还没有建立自然保护区，造成这些区域的生态环境未能得到很好的保护。

      三是生态保护考核机制和补偿机制还有待完善。中部地区经济欠发达，当地领导干部强调发展经济，其政绩考核主要是以GDP等经济指标为主，还没有与生态保护目标与任务相挂钩，难以调动其生态保护积极性。生态补偿标准较低，目前生态补偿金主要是用于管护费，而在生态保护核心区生活与工作的广大农民还没有得到一定的补偿，需要进一步研究制定有关政策和办法，使当地农民的土地等权益得到充分的体现。

      三、意见和建议

     （一）提高认识，增强生态保护意识。要从实践“三个代表”重要思想、坚持科学发展观的高度，提高各级领导对加快生态保护重大意义的认识，增强紧迫感和责任感。加大对建设生态省的宣传力度，提高对实施可持续发展战略的认识，提高全民生态保护意识，做到广大人民群众家喻户晓。认真落实生态保护监管措施，加大执法力度，依法打击破坏生态环境的违法行为，切实保护好生态环境。

      （二）加大补偿力度，完善生态补偿机制。海南省实行生态补偿制度以来，解决了保护区管护工作人员的各项经费，稳定了管护队伍，森林管护正常化、规范化，全省特别是中部地区生态保护工作取得了良好的成效。但是由于生态补偿标准较低，目前仅为每年11元/亩，资金缺口还很大，还需要继续提高生态补偿标准，进一步加大补偿力度。同时，认真总结将补偿金直接补助保护区内农民的做法和经验，逐步建立以解决生态保护地区民生及其发展为目标的生态补偿机制，实行功能区直补制度，直接补助农民；提高生态补偿后，逐步提高保护区管护人员基本工资和生活待遇等。在省财政进行生态补偿时，拓宽资金渠道，鼓励和支持社会企业资金投入生态保护。海南省建设生态省以来，生态保护卓有成效，应力争成为全国绿色经济的典型，争取列为国家生态补偿试点省，争取中央资金的支持，不断推动生态保护工作深入开展。

     （三）严格执行生态规划，切实保护好生态环境。海南省已经初步建立了中部地区生态保护各项规划，严格依照规划保护生态环境，是各级政府做好生态保护工作的一项重要措施。同时，在实施规划过程中，要根据实际情况，及时对规划进行修订。在总结经验基础上，研究制定中部地区生态保护短期规划、中期规划以及远期规划战略，明确不同时期生态保护的重点、任务和范围，保证生态保护工作有序稳步地推进。

      （四）大力发展生态产业，引导农民创业致富。中部地区实施生态保护政策后，实行了封山育林等各项措施，要认真研究当地人民群众如何发展经济、增加收入等涉及到中部地区经济社会发展的重大课题。在发展方式上不走“先污染后治理”的老路，要真正形成节能减排和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式，以绿色发展服务民生，促进中部地区经济发展。省政府要深入贯彻中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见，全面实施林权改革，做到“山定权、树定根、人定心”，确保海南省加快林业发展、搞活林业经济。在保护森林资源同时，要加大林业经济开发力度，调动农民积极性，鼓励农民群众多造林，造好林，种植林下经济作物，开发林业经济项目，积极发展生态产业，通过林业的产业化经营，健全和壮大林业产业体系，提高林业经济效益和生态效益，切实增加农民收入。

     （五）改革考核制度，推行生态保护责任制和问责制。如何建立一套相对合理、有针对性的干部考核体系是大家普遍关心的，也是值得探讨的课题。目前，市县领导干部政绩考核主要以GDP指标为主，考核标准比较单一。应从海南省建设国际旅游岛情况出发，认真研究总结生态保护经验，有针对性地改革干部政绩考核指标体系，对不同区域提出不同考核要求，对优先开发和重点开发区域，侧重于经济发展的指标，对生态保护重点区域，侧重于生态保护的指标。同时，要研究制定绿色GDP核算体系和生态省建设责任考核指标体系，通过政绩考核指标体系的改革，促进我省中部地区生态保护工作得到进一步落实。

     （六）研究制定法规规章，依法保障生态保护。省政府要根据建设生态省、发展循环经济、节约型经济的要求，学习借鉴国内外的先进经验，集中各方面的智慧，抓紧研究制定、修订有关自然生态保护、环境影响评价等方面的行政规章。同时，坚持从实际出发，突出地方特色，增强制定生态保护规章的科学性和操作性，及时提交省人大常委会审议，制定生态保护方面的地方性法规，为推进海南生态保护提供法律依据。