关于《海口市城市公共交通客运管理条例》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受海口市人大常委会的委托，就提请审查批准的《海口市城市公共交通客运管理条例》（以下简称条例）作如下说明。

一、制定条例的必要性

城市公共交通是关系民生的社会公益事业，是城市经济社会活动的基础，是保障城市功能正常运转的必要条件，与人民群众的生产生活息息相关。建省以来 , 我市实行 “ 谁投资、谁受益 ” 的原则，鼓励多种形式发展城市公交，公交事业有了长足的发展。 2001 年初，市政府将建设部门行使的公 交管理职能及其所属的公共汽车公司调整移交交通部门，结束了海口市城市公交多头管理的历史。 2003 年，海口行政区 划 调整，又实现了 “ 一城一交 ” 管理体制。这些重大的体制改 革为我市公交事业的快速发展释放了新的能量。但由于诸多方面的原因，我市公交事业的快速发展也存在许多矛盾和问题，主要是公交经营管理体制改革不彻底，公交事实上沦为 “ 私交 ” 现象较突出；公交优先发展战略尚未得到有效落实，公交作为具有社会福利和政府服务属性的特殊领域，尚未建立起政府财政补贴、补偿等机制；公交未纳入城市总体规划，场站设施建设滞后，线路设置不合理；行业缺乏统一的市场准入制度和服务质量标准，客运服务中不守法、不规范等行为时有发生；公交企业、驾驶员、乘务员及乘客之间的权利义务不明确等等。这些问题的存在急需通过立法来加以调整和规范。

省人大常委会 1996 年批准实施的《海口市出租汽车定线汽车客运管理条例》，是在我市理顺公交客运管理体制和海口、琼山两市公交资源整合前出台的，该法规已不适应当前我市公交客运统一管理的需要。为进一步理顺公交经营管理体制，规范公交客运市场秩序，提高公交客运服务水平 , 保障乘客、经营者及从业人员的合法权益，有必要制定《海口市城市公共交通客运管理条例》。

    二、条例起草的主要过程

根据市人大常委会的立法计划安排，从 2006 年 4 月起，市交通局、法制局等部门在省、市人大有关工委的指导下，着手本条例的调研起草工作。主要是对全市公交行业经营管理现状及存在问题进行了详细的调查，赴上海、苏州、深圳、厦门等城市学习公交管理与公交立法经验，起草《海口市城市公共交通客运管理条例 ( 草案 ) 》，经市政府常务会议审定后提请市十四届人大常委会两次会议审议后通过。

三、条例中有关问题的说明

（一）关于城市公共交通的定义和本法规的适用范围

城市公共交通，是指由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统。由于市政府已决定单独出台出租车客运管理条例，轮渡运输已出台专门的省政府规章，本条例只适用城市公共汽车（含城市旅游专线公共汽车），其他公共交通工具的客运管理，执行有关法律、法规或者规章的规定。（第二条）

（二）关于行政主管部门

根据机构编制职能和工作需要，确定市交通行政管理部门是本市公交客运的主管部门，负责本条例的组织实施。同时，采取授权的形式，规定其所属的公交客运管理机构行使公交客运的日常管理、监督检查和行政处罚工作。（第三条）

（三）关于 “ 公交优先 ” 政策与 “ 公共财政补贴、补偿制度 ” 的规定

公交优先，从狭义上讲是指让大运量的公共交通方式享受道路时间、空间分配的优先权，从广义上讲是指政府部门在综合交通政策上确定优先发展公交的地位，在规划和建设上确立公交优先安排的顺序，在资金投入、财政税收、土地划拨等方面确立对公交的倾斜政策，在道路行使权上确定公交的优先权利，以吸引更多的人出行选择乘座公共交通。国内许多城市实践证明，实行公交优先通行，是提高道路资源使用效率，减少道路堵塞，提高环境质量，减少空气污染最直接有效的途径。因此，条例在公交规划、政策扶持、场站建设、土地划拨、财政补贴、道路通行等方面能体现了公交优先的原则。同时，条例还规定市政府应当建立健全公共财政补贴、补偿制度，对发生政策性亏损的经营者给予适当的经济补贴，对经营者因承担社会福利和政府指令性任务所增加的支出给予相应经济补偿。（第五条、第六条等）

（四）关于规划与公交设施建设管理的规定

针对当前我市存在场站等公交客运服务设施建设滞后，场站规划建设用地未列入城市总规，公交枢纽站、首末站等用地一直难落实，场站建设、运力投放及线路调整，缺乏长期规划作先导，不利于科学长效管理和公交事业发展等问题，条例对规划与公交设施建设管理作了明确规定。（第八条至第十五条）

（五）关于城市公交客运特许经营制度的规定

根据《行政许可法》的规定，公共资源配置以及直接 关系公众利益的特定行业的准入，应当实行特许经营制，通过招标等方式确定经营主体。为此，条例设立特许经营制度，规定进入公交行业的企业的必备条件，经营线路必须通过招投标等方式获取线路经营权等内容。同时，考虑到公交企业如果不形成一定规模，就很难产生相应的利润去保证其完成相应的社会责任等因素，条例规定了禁止转让、出租客运线路经营权，不得将公交客运线路经营权以单车承包、带车挂靠等方式发包、分包给其他单位或者个人经营，以确保企业规模经营、公司化运作，改善我市公交客运的形象，保障运营安全和市民出行需要。（第二十条、第二十二条、第二十五条等）

（六）关于提高公交客运服务质量问题

规范公交企业服务行为，提高公交客运服务质量，保护乘客合法权益是立法的主要目的之一。为此，条例从以下几方面作了规范：一是对经营者对客运车辆维护和检测的行为作了规范；二是对公交司乘人员的行为作了规定；三是直接规定了乘客的权利与义务；四是对经营者的安全运营作了规定。（第三十条、第三十一条、第三十三条、第三十六条等）

（七）关于公交客运的监督管理

为维护公交客运的正常秩序，条例一是对经营者的停业或者歇业行为进行了规范，规定 “ 未经批准，经营者不得擅自停业、歇业 ” （第三十八条）。二是规定公交客运车辆实行年度审验制度（第三十九条）。三是规定执法人员在监督检查过程中， “ 对没有车辆运营证又无法当场提供其他有效证明的经营车辆可予以暂扣 ” （第四十一条）。四是规定公交客运管理机构和经营者应当建立投诉受理制度（第四十二条）。五是规定交通部门应当建立公交客运突发事件应急预案（第四十三条）。

（八）关于法律责任

根据《行政处罚法》等有关规定 , 结合我市公交市场秩序较乱，违法经营行为较突出等实际，针对条例中所做的禁止性和义务性规定，设定了相应的行政处罚条款。（第四十五条至第五十四条）

条例（送审稿）和以上说明，请予审查批准。