海南省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国矿产资源法》和《海南省矿产资源管理条例》实施情况暨2008年海南环保世纪行活动的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会今年工作安排，省人大常委会组织开展了《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）和《海南省矿产资源管理条例》执法检查暨 2008 年海南环保世纪行活动，成立了以省人大常委会副主任吴昌元为组长，王法仁、康耀红副主任，秘书长陈国舜为副组长，部分省四届人大常委会委员和部分省四届人大代表参加的执法检查组，在省人大常委会环资工委前期执法调研和各市县自查的基础上，于今年 7 月 14 日至 18 日，分两个小组重点对海口、三亚、文昌、儋州、万宁、东方、定安、昌江、乐东等 9 个市县执行《矿产资源法》和《海南省矿产资源管理条例》的情况进行了检查。这次检查的重点是：政府及有关部门依法履职情况；矿产资源的保护利用和开发秩序情况；矿场资源开发的环境保护情况。检查工作得到了省国土环境资源厅、省林业局、省水务局，有关市县人大、政府、矿产资源主管部门以及新闻媒体的支持。检查组采取听取汇报、实地察看、询问、查阅有关材料等方式，深入到 20 多个矿山企业， 40 多个采探矿点进行检查。通过检查，宣传了科学发展观和矿产资源法律法规，总结工作成效，发现存在问题，提出整改意见和建议，达到了预期目的。现将情况报告如下：

一、取得的成效

检查组认为，《矿产资源法》和《海南省矿产资源管理条例》的颁布实施，规范了矿产资源的保护、利用和管理，促进了矿业经济的发展。我省各级政府和矿产资源主管部门在实施《矿产资源法》和《海南省矿产资源管理条例》，整顿和规范矿产资源开发秩序，查处违法勘查、开采案件，治理恢复矿山生态环境，综合利用矿产资源等方面作了大量扎实的工作，取得了明显的成效。全省无证勘查开采、越界开采、偷挖盗采矿产资源等违法行为得到有效遏制，探矿权采矿权市场初步建立，矿产资源开发规范有序，矿山生态环境保护措施基本得到落实。

（一）大力宣传法律法规，矿产国有意识不断增强。 各级政府高度重视《矿产资源法》和《海南省矿产资源管理条例》宣传教育工作，特别是 2005 年国务院下达《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》后，各市县通过电视、广播、报纸等媒体和出动宣传车、悬挂宣传横幅、图片展示、印发宣传手册等多种形式，深入乡镇、矿山、矿点进行广泛宣传。东方、昌江、万宁等市县每年通过 “4.22” 世界地球日、 “6.25” 土地日、安全宣传月、 “12.4” 法律宣传日开展形式多样的宣传活动。儋州市通过举办学习班及以会代培等方式组织有关部门人员学习矿产资源法律、法规。乐东召集矿业权人集体学习相关法律知识，并向各矿点发放矿产资源法律宣传小册子。海口、三亚、万宁、文昌、定安等市县也结合实际，积极开展法律的宣传活动。通过宣传，使广大干部和群众法律意识有了较大的提高。

（二）编制规划、建章立制，规范矿产资源开发秩序。 省政府及矿产资源主管部门结合经济社会发展和生态省建设的实际，编制实施了 “ 十五 ” 和 “ 十一五 ” 规划，对全省地质矿产调查、商业勘查和开发利用进行了合理布局，确定了矿业经济结构优化调整，以优势矿产资源的开发实现矿业经济发展方式的转变，矿山生态环境保护与治理恢复的总体目标。特别是 “ 十一五 ” 规划优化了矿山布局，强化了矿产资源管理，运用市场经济的手段对规模小、工艺落后、设备差、资源浪费大、能耗高的企业进行整合、重组、改造等，提高了工艺技术和规模化的经营水平。 “ 十一五 ” 规划实施以来，开展和完成公益性地质调查 48 项，商业性矿产勘查登记 238 项，有偿出让探矿权 11 项，新发现有勘查价值的矿产地 34 处。矿山企业整合取得阶段性成果，全省已有 259 个选矿厂和 166 个矿山企业参与整合，整合后选矿厂减少了 99 家，矿山企业减少到 81 个，矿山布局不合理的状况得到改善，矿产资源开发利用规模化集约化程度明显提高。同时，各市县也编制实施了相应的矿产资源规划，为县域实现矿产资源管理和开发利用方式的转变奠定了基础。

为进一步规范矿产资源勘查和开采秩序，省政府及矿产资源主管部门还相继制定了《海南省地质环境管理办法》、《海南省国土环境资源厅矿业权出让方式管理暂行办法》、《海南省国土环境资源厅关于加强矿山土地复垦和环境保护恢复工作的通知》等 63 个政府规章和规范性文件。海口、三亚、文昌、万宁、昌江等市县也结合实际，制定了一批规章制度。全省矿产资源勘查、开采日趋规范，矿产审批、矿权设置、探矿权采矿权有偿出让等制度不断完善。铁矿、石灰岩矿、金矿等重要矿产资源实现了有计划有秩序开采，违法开采行为得到遏制。锆钛砂矿过去开采一哄而上的局面也得到了有效制止。

（三）实行矿业权有偿取得，优化资源配置。 推行勘查权登记和矿业权有偿取得的改革，发挥市场对资源配置的基础作用。从 2001 年起，根据勘查风险程度，按照分类管理的原则，分类出让探矿权、采矿权。除了探矿权人申请采矿权和勘查空白区高风险勘查项目外，均采取招标、拍卖、挂牌的方式有偿出让，不但有效避免了行政审批出让探矿权采矿权可能造成不公平的问题，而且还大幅度提高了国家矿业权权价出让价款的收入。到目前为止，全省通过 “ 招、拍、挂 ” 方式出让采矿权 478 宗。海口、三亚、文昌、儋州、昌江等市县都以 “ 招、拍、挂 ” 方式有偿出让采矿权。 2006 年省 矿产资源主管部门拍卖出让的乐东石门山钼矿矿业权，成交矿业权价款高达 1.88 亿元，其他拍卖出让价款千万元以上的项目 10 多个。 仅 2007 年 成交价款即达 5.5 亿元。

省 矿产资源主管部门积极落实大企业进入，大项目带动战略，将矿业权出让与深加工挂钩，引导我省优势矿产资源向深加工产业发展。逐步 实现了 铁矿、石灰岩矿、石英砂矿等优势矿种， 向生产工艺技术先进、实力雄厚的 海南矿业 、 华盛水泥、国投水泥、 福耀玻璃 等大型 企业集中，优化了矿产资源配置。

（四）矿产资源勘查开发取得新进展、 综合利用稳步推进。 省政府和矿产资源主管部门积极推进矿产资源勘查开发，大力挖掘岛屿资源。到目前为止，我省已发现矿产 88 种，已勘查探明储量的矿产 55 种，矿产地 396 处。正在勘查的项目有 345 个，勘查面积 5880 平方公里，已开发利用的矿种有 25 种，特别是近五年来，全省共投入勘查资金 2.25 亿元，新开展勘查项目 200 多项。在石英砂矿、锆钛砂矿、铁矿、金矿、钼 矿、铅锌矿勘查等方面均取得较好的找矿效果， 铁矿新增资源储量 1.02 亿吨，锆英、钛铁砂矿新增资源储量 99 和 344 万吨，石英砂新增资源储量 4.01 亿吨。 2007 年全省矿业及矿业相关产业总产值 122 亿元，占全省工业生产总值 24.8 ％。

积极引导和督促矿山企业加强对共生、伴生矿产资源和贫矿、尾矿等资源的综合利用，提高资源的采选回收率、综合利用率和贫矿难选矿的利用水平。昌江 石碌铁矿将共生的铜、钴等资源进行回收，并新建了一座 110 万吨的选矿厂，用品位较低、硫含量较高的铁矿石为原料，使大量的贫矿资源得到回收利用。国投、华盛等水泥生产企业将石灰岩矿中的夹石通过配矿进行综合利用。文昌、万宁的 锆钛砂矿入选品位由原每立方米 1 千克 降低至目前的 0.6 千克 ，并将 锆钛砂矿中的金红石、独居石，石英砂矿中的锆、钛回收利用 。东方、乐东的金矿 企业将矿渣用作铺路，减少了矿渣的排放。 2007 全省综合利用矿产资源产值达 2.5 亿元。

（五）加大执法力度，依法打击非法开采行为。 近年来，各级政府和矿产资源主管部门加大执法力度，按照国务院《全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》精神，采取坚决措施，在全省范围内多次开展了大规模的打击非法勘查采矿活动，重点打击了非法勘查开采锆钛矿、铁矿违法行为。 2005 年至今，全省共查处无证开采 617 起、越界开采 62 起、非法转让采矿权 2 起，关闭不符合规划、浪费破坏矿产资源、严重污染环境和不具备安全生产条件的矿山 103 个，吊销勘查许可证 1 个、采矿许可证 5 个。儋州市张小宝非法采矿造成价值较大的矿产资源破坏，被判处有期徒刑 1 年，成为我省非法开采矿产资源罪判处的第一例。万宁市启动问责制，免去了打击非法采矿不力的 1 名镇党委书记、 3 名副局长、 3 名派出所所长和 2 名村支书职务。海口、文昌、儋州、东方、定安、昌江等市县均打击和取缔了一批非法采矿点。

打击非法勘查开采矿产资源取得明显效果的主要做法是：启动了问责制 , 强化部门和乡镇领导的责任；建立了矿产资源、工商、公安、安全、林业、水务等部门联合执法机制；采用了打击和扶持相结合方式，在政策和技术上对证照齐全的合法企业进行扶持和指导。

（六）矿山复垦和生态恢复取得一定成效。 各级政府和矿产资源主管部门采取积极措施开展矿山复垦和生态恢复工作。 2004 年以来，省 矿产资源主管部门利用 中央财政和省级财政资金 5000 多万元，对非法和国有矿山开采遗留的矿坑进行了治理，正在治理面积 6591 亩，已完成治理的 8521 亩。一些市县也采取有效措施在抓好矿山复垦工作。万宁市共完成复垦矿坑 103 个，复垦面积 4322 亩。儋州市利用社会资金对废弃矿山进行生态重建，建成了八一石花水洞和蓝洋观音岩两处省级地质公园。文昌市累计完成复垦面积 19380 亩。东方市对布磨地区上世纪 80-90 年代非法开采金矿的矿坑进行回填和复垦，并将复垦后的 1000 多亩土地交给当地农民种植。昌江石碌铁矿对已使用完的排土场进行全面复垦，对正在使用的排土场用完一部分，治理一部分，已种植 500 多亩火龙果、 800 多亩树木，建成了热带果园。矿山复垦和生态恢复产生了较好的生态效益和经济效益。

为进一步加大矿山复垦力度， 矿产资源主管部门推行矿山地质环境保护与治理保证金制度， 在审核发放采矿许可证时， 要求矿权人缴纳保证金。 2004 年以来，共收缴保证金 2100 万元，从资金上保证了 矿山复垦和生态恢复。 文昌、万宁、昌江、乐东等市县通过收缴保证金，督促企业 进行矿山复垦取得了明显的效果 。

二、存在的主要问题

各级政府和矿产资源主管部门在贯彻实施《矿产资源法》和《海南省矿产资源管理条例》，加强矿产资源的开发、管理、保护和有效利用等方面虽然取得了较大的成绩，但还存在着一些需要改进的问题。

（一）法律、法规宣传教育有待深入。 矿产资源法颁布实施多年，但仍有部分社会公民、企业法人、甚至领导干部对法律不够了解，缺乏应有的法律意识，矿产资源国家所有的观念还没有深入人心。有些领导干部错误理解矿产资源与土地使用权和林权是一致的，集体土地上的矿产资源归当地群众所有，可以通过承包土地进行开采。也有个别领导干部不能正确认识好开发和保护的关系，认为只要有矿产资源，就可以大量开采，忽视了资源的合理有效利用和可持续发展。还有少数干部群众片面强调保护，影响了资源的合理开发和有效利用。个别企业没有自觉执行法律，还在打法律的 “ 擦边球 ” 。

（二）地质调查工作有待加强。 近年来，我省部分优势矿产资源保有量难以满足经济建设的需要，矿产资源勘查开发进展缓慢，勘查存在风险性大，资金投入不足，找矿难度增大、技术手段落后和装备不足等问题。公益性地质工作中 1 ： 5 万比例尺的区域地质调查已完成不到陆地面积的 50 ?。 中部山区地质灾害和地质环境调查不够深入，评价与监测手段有限，技术含量不高，城市地质灾害和地质环境监测点逐年减少。海洋地质工作虽有机构，具备一定的人员、技术和资质条件，但工作经费及装备投入不足，不适应海洋大省开发利用海洋矿产资源的需要。

（三）矿山复垦生态恢复有待加强监管。 在一些矿山，特别是露天开采的矿山，存在一次开采面积过大，部分矿坑未能按规定及时填平，复垦进展慢，有的地方还留下了安全隐患。万宁市沿海部分复垦矿区，树苗长势较差，成活率不高；文昌市沿海部分采钛矿坑回填区达不到质量标准。个别市县一些违法开采造成的矿坑尚未得到治理复垦，如儋州市松涛水库边非法采矿矿坑仍没有治理恢复。

（四）部门沟通协调、基层管理机构和队伍建设有待加强。 法律虽然对各有关职能部门在矿产资源开采管理的职责方面做出了规定，但在实际工作中，环境资源、林业、水务、安全等部门仍然存在协调不一致的问题。由于部门间沟通协调不够，个别矿山未办理林地占用许可证就占用了林地，个别矿山已取得采矿权因林地占用的问题不能及时开采。河沙开采有待依法规范， 有的市县河沙开采由矿产资源主管部门和水务部门两家发证，也有一些市县只由水务部门一家发证。 乐东抱伦金矿、昌江金昌金矿的尾矿库周围排洪设施不够健全，尾矿坝存在一定的安全隐患。

各市县不同程度地存在管理和执法人员编制少，管理力量不足，队伍素质不高的问题。管理机构不健全，部分乡镇还未建全国土资源管理所。此外，我省是唯一没有设立地质资料馆藏机构的省份，资料集中使用和二次开发利用受到了影响。

另外，矿产资源法律法规也有待完善。按现有法律规定无证采矿立案难度较大；非法采矿处罚偏轻，震慑力不够大；对矿产勘查许可证延期次数没有做出具体规定，容易造成 圈而不探，以采代探的问题； 对矿权与林权、土地权之间的关系没有明确界定， 导致有些企业取得矿权后，因地权或林权问题而无法投入开采。

三、几点建议

通过这次执法检查，检查组认为贯彻实施矿产资源法，加强开发管理，是一项十分重要的工作，同时也是一项复杂而艰巨的任务。根据这次执法检查所了解的情况，提出以下几点建议。

（一）贯彻落实科学发展观、 推进矿产资源法律法规的深入实施 。 矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。《矿产资源法》《海南省矿产资源管理条例》是规范矿产资源保护和利用的重要法律，贯彻执行这项法律，对于规范我省矿产资源开发秩序，正确处理保护和发展关系，促进生态省建设和我省经济又好又快发展，具有十分重要的意义。各级政府要从贯彻落实科学发展观的高度认识执行矿产资源法的重要性，采取有力措施推动法律法规的深入实施。要以贯彻落实科学发展观和省五次党代会、省委五届三次全会精神为动力，结合我省改革发展的工作部署，深入开展法律的宣传教育，增强全社会特别是矿山所在地政府、矿山企业、矿区群众的法律意识，提高执行法律的自觉性。要结合国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》精神，加强检查督促，扎实开展工作，使矿产资源法律真正落到实处。

（二）进一步完善矿产资源勘查机制，加强重要矿产勘查和海洋地质调查工作。 继续加强矿产资源勘查和公益性地质调查，积极争取中央和省财政资金，加大对公益性基础地质和战略性矿产勘查评价及海洋地质调查工作的投入，并通过地质勘查基金的找矿运作，引导和拉动商业性地质勘查投资，建立起矿产资源勘查投入良性循环机制。加快推进海洋基础地质、海洋矿产地质和海洋工程环境等方面的调查研究工作、服务我省海洋经济的发展。积极参与和支持南海海域油气资源勘探、开发与研究，提供前沿性服务。努力实现我省地质找矿的重大突破，逐步形成我省一批重要矿产资源勘查开发基地，提高资源保障能力。

（三）积极推进矿产资源集约开发、综合利用，延长产业链。 充分认识矿产资源不可再生的特性，树立依法保护、合理开发和可持续利用观念，进一步规范矿产资源的开发秩序，继续推进矿山企业的整合工作，运用行政和经济手段，提高准入 “ 门槛 ” ， 整合和淘汰规模小、技术落后、设备简陋、环境影响大的矿产资源开采和加工企业，实现矿产资源的优化配置、合理布局、规模化开采和集约化利用，积极培育大型矿业集团，推动大型矿业基地建设，使优势矿产资源形成采、选、深加工一体化，延长产业链，使矿产资源优势转变为经济发展优势，为区域经济增长提供有效支撑。

（四）依法行政、严格执法，防止非法勘查、开采行为反弹。

各级政府要认真履行法律职责，做到 “ 守土有责 ” ，继续保持高度的警惕性，防止经济利益驱动引发非法开采行为的死灰复燃。要依法行政，严格执法，继续保持高压态势，按照国务院《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》要求，结合我省实际，继续开展整顿和规范 “ 后督察 ” 活动，认真总结经验，加强动态巡查，做到发现一宗，查处一宗，把非法采矿行为消灭在萌芽阶段。与此同时，也要统筹兼顾，正确处理矿产资源开发的利益关系，逐步建立兼顾矿产资源开发中各方利益的分配机制，充分调动各级政府、矿山企业和群众保护和合理利用矿产资源的积极性。确保我省的矿产资源开发科学、合理、有序、稳定。

（五）进一步抓好矿山环境治理和土地复垦工作。 省政府要 健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，坚持谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁收益谁补偿，充分发挥价格、税收、财政、金融等杠杆在促进生态环境保护中的重要作用。加大环保投入，坚持矿产资源开发利用和生态环境保护协调发展的原则，加强对矿山开采和治理的 指导和监督检查， 落实矿山企业对矿山环境治理、复垦的主体责任和具体措施。要综合运用法律、行政和经济的手段， 推进全省矿山 地质环境治理恢复 总体规划的实施，有计划、有步骤的做好矿山复垦工作。各级政府应主动承担起本区域内矿山复垦的责任，抓好历史遗留矿山复垦工作。 要继续争取国家支持，动员社会力量广泛参与，加快矿山复垦。使存在问题的矿山生态尽快得到恢复，真正实现 “ 绿色矿山 ” 、 “ 绿水青山 ” 的目标。

（六）加强 部门沟通协调、 强化基层管理机构和队伍建设。 矿产资源主管部门和有关部门要严格按照 《矿产资源法》和《海南省矿产资源管理条例》的有关规定，依法履行职责，正确处理好主管与协管的关系。省政府要对法律法规中部门之间职责没有作出具体规定的内容，进行规定和细化，明确责任，避免部门之间因职责不清 而影响矿产资源的保护和合理利用。 加强海洋调查机构的建设，加快建立省级地质资料馆。健全基层国土环境资源管理机构。各级政府要加强执法管理队伍建设，管理经费和技术装备要给予必要保障，以确保其管理执法的需要。同时要充分发挥行业协会和社会中介机构的作用。

另外，要进一步完善矿产资源法律法规。有关部门要对法律法规实施中遇到的问题，包括我省推行的矿业权出让和矿山复垦保证金等制度的法律依据问题进行调查研究，提出意见和建议，为下一步修改和完善《 矿产资源法》和《海南省矿产资源管理条例》提供依据。