保亭黎族苗族自治县是海南省中部森林生物多样性保护的核心区，又是重要的水源涵养区和生态经济功能区，是海南国际旅游岛建设可持续发展的绿色生命线。在全省生态功能区区划中，保亭被区划为限制开发区，多年来，历届保亭县委、县政府秉持“在保护中发展，在发展中保护，生态优先，发展与保护并重。”的发展理念，举全县之力抓好森林生态保护工作。据统计，全自治县175.02万亩土地总面积中，林业用地面积152.69万亩，森林覆盖率达85.2％。全县区划界定的重点公益林面积61.35万亩，其中国家级重点公益林面积57.55万亩，省级重点公益林面积3.8万亩。从2004年始，实施重点公益林森林生态效益基金补偿制度，按每年每亩20元下拨重点公益林森林生态效益补偿基金共1227万元。自2010以来，启动实施森林生态效益直接补偿制度，按300元/年/人，5年来累计支出森林生态效益直接补偿资金1.04亿元，实现农民直接增收每人每年约300元。

一、保亭自治县森林生态效益补偿工作存在的困难和问题

（一）重点公益林森林生态效益补偿基金标准偏低。中央从2004年开始实施森林生态效益补偿制度，重点公益林的森林生态效益补偿基金从5元/年/亩提高到目前的20元/年/亩，这部分补偿作为管护性补偿只是用于重点公益林专职护林人员的劳务支出和部分公共管护费用，仅仅能维持管护性补偿的日常支出，远远不能满足管护工作所需的森林防火、森林病虫害防治、森林资源数据监测等其它公共管护工作的资金需求。

（二）用于森林生态效益直接补偿资金偏少，不能满足森林资源保护工作的需要。直接补偿标准为生态核心区300元/年/人，与海南省三类地区最低工资标准970元/月相比相距甚远，远不能解决林区周边农民最低生活保障，更没有调动起农民保护森林的积极性，农民守着资源丰富的青山，却无法靠青山获得生活保障，这也导致部分农民为了生活偷伐林木。目前的森林生态效益直接补偿标准远远不能满足森林资源保护工作的需要，森林生态保护工作仍然面临着很大压力。

（三）实施重点生态公益林管护工程后，引发当地农民群众生活、就业、教育以及社保等民生问题。保亭自治县属中部山区县，山地较多，可耕地面积少。据统计，目前人均耕地面积仅0.52亩/人，而人均林地面积达到了8.85亩/人。重点生态公益林保护工程实施以后，林区周边群众再也不能进山从事生产获取经济利益，成了典型的“守着青山过穷日子”，他们失去了“靠山”，用地矛盾尖锐，经济来源匮乏，失去了继续生产和发展的机会，从而引发了农民及其子女生活、就业、教育以及社保等一系列民生问题。这些问题若处理不妥，极容易诱发毁林开垦、非法侵占重点公益林地和乱砍盗伐重点公益林天然林木的林事案件发生。

二、加大森林生态效益补偿的建议

（一）进一步完善森林生态效益补偿制度的 内容 。我们认为森林生态效益补偿机制的内容应包括三个方面内容：一是森林生态效益管护性补偿。指国家实施重点公益林管护政策后专职管护人员的管护费用补偿；二是森林生态效益直接性补偿。指国家实施重点公益林管护政策后，对生活在林区周边农户进行资金直接补贴的一种补偿方式，它着重解决林区周边农户最基本的生活保障，减少农户进山毁林开垦破坏森林资源；三是森林生态效益间接性补偿。指大部分的林区被区划为重点生态公益林后，世世代代生活居住在林区周边的农民群众失去了后续发展的机会，其家庭生活、子女教育、就业等问题都需要国家加大投入进行必要的间接性补偿。比如：实施生态移民、教育移民、项目带动就业等形式的补偿。

目前，已基本落实了森林生态效益的管护性补偿和森林生态效益的直接性补偿工作，但森林生态效益的间接性补偿工作尚未开展，建议：尽快实施森林生态效益的间接性补偿工作，解决林区周边的农民群众生活后顾之忧。

（二）提高森林生态效益补偿标准。从保亭自治县目前的情况来看，实施森林生态效益补偿制度以来，重点公益林森林生态效益补偿基金标准和森林生态效益直接补偿资金的标准偏低。经测算，森林生态效益直接补偿资金标准应达到600元/年/人，逐步改善农民为保护生态付出与收入不成正比的状况。建议：继续完善森林生态效益管护性补偿和森林生态效益直接性补偿制度，提高补偿标准，有效解决林区居民生产、生活和后续发展的资金问题，调动农民群众保护生态的积极性，使他们更加自觉地去保护生态环境。

（三）拓宽生态补偿基金的来源渠道。根据“谁破坏，谁恢复，谁受益，谁补偿”的原则，建议从以下四个方面拓宽森林生态效益补偿的资金渠道，一是项目开发建设受益于森林生态资源的企业（比如资源型旅游项目和资源型工业项目的企业），可从其上缴利税中安排一定比例资金作为森林生态效益补偿专项资金。二是生态核心区水源下游地区要对生态核心区水源源头地区支付森林生态效益补偿专项资金，实现森林生态效益补偿返哺，即实施水流域生态补偿。三是从城镇居民水电费中安排部分经费作为森林生态效益补偿专项资金。四是从项目建设上缴的森林植被恢复费返还资金中安排部分经费作为森林生态效益补偿专项资金。

（四）实施生态移民，推进城镇化建设。实施重点生态公益林保护工程以后，对于林区周边农民生活确存在较大困难，通过森林生态效益直接性补偿也没有办法解决的，建议通过生态移民的间接补偿办法进行整村搬迁，同时也可减少当地农民的生活生产对原居住区水源源头的污染。

（五）采取多种措施，解决林区周边农民群众的后续经济发展问题。由于实施重点生态公益林保护工程以后，对于居住在重点生态公益林区周边农村的农民来说，他们失去了后续经济发展的机遇。据统计，2014年海南省农民人均纯收入为9913元，保亭自治县农民人均纯收入为7834元，低于全省水平2079元。对这部分收入差距，建议：一是通过财政转移支付资金解决人均收入差距。二是建立中部生态功能区培训教育基金，专门用于重点生态公益林周边村庄农民群众的再就业培训及子女教育，提高从业和创业技能，摆脱对林区的依赖。三是加大农村基础设施建设，要特别扶持一批具有“造血”功能的产业项目，使林区周边富余劳力实现就业，解决农民生活的后顾之忧。四是出台相关政策，充分利用山区的森林资源优势发展林下种植业（棕榈藤、南药、灵芝等）以及林下家禽养殖业等林下经济。

（六）实施森林覆盖率贡献率补偿，增加森林生态效益补偿资金。保亭自治县位于中部山区，是全省生态保护核心区域，目前森林覆盖率高达85.2%，与全省森林覆盖率61.9%相比，高出23.3个百分点，这就意味着保亭自治县要牺牲很多发展机会，通过控制项目建设开发，来达到保护森林资源的目标。建议：实施森林覆盖率贡献率补偿，增加森林生态效益补偿资金，综合解决为海南省国际旅游岛与生态省建设做出巨大贡献的中部山区市县重点生态公益林管护和补偿的资金缺乏问题。

（七）建立返哺型森林生态效益补偿机制。实施重点生态公益林保护工程之后，就保亭县来说，一是失去了发展资源型工业大项目的机会。比如：为保护森林生态环境，确保三亚市饮用水源安全，保亭自治县停止了南林乡罗葵钼矿资源开发项目，县级财政税源减少，需要省级财政给予返哺支持。二是为保护水源发源地的生态，保亭自治县提高了项目准入标准，严格控制项目建设，为此失去了很多发展机遇，因此需要落实生态核心区下游地区对上游水源源头地区返哺森林生态效益补偿机制，即实施水流域补偿制度。比如：三亚的大隆水库其水源发源于宁远河上游的毛感甘蔗岭，赤田水库作为三亚市的饮用备用水源，其水源发源于藤桥西河上游的新政镇报什尖岭。保亭自治县新政镇和毛感乡水源地上游涉及森林面积34.99万亩，涉及生活人口1.93万人，林区周边农民为34.99万亩森林生态环境保护和三亚市饮用水源涵养、水土保持工作付出巨大 努力 。为此建议：建立返哺型森林生态效益补偿机制，即水流域生态补偿机制，落实生态核心区水流域下游地区对上游地区森林生态效益补偿的返哺支持。