海南省人大常委会执法检查组关于检查《海南省旅游条例》实施情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据省人大常委会今年执法检查计划，常委会于今年 10月17日至21日开展了《海南省旅游条例》（以下简称条例）执法检查活动。这次检查的主要内容有三个方面：一是政府依法实施旅游规划管理的情况；二是政府依法履行职责，对旅游市场进行监管的情况；三是政府依法规范、整顿旅游市场，维护旅游消费者合法权益的情况。此前，常委会财经工委在分管副主任的率领下，于8月进行了条例的执法调研，并于9月分5个小组开展了问卷调查、明察暗访、专项调查等工作。在各市县检查和省政府有关部门自查的基础上，常委会组成两个检查组，分别由王法仁副主任和陈孙文副主任带队，对海口、三亚、琼海、万宁等四个城市进行了重点检查。省政府有关部门对检查给予了配合。

    检查组分别听取了省旅游局、省交通厅、省工商局、省质量技术监督局、省物价局和四个市政府贯彻执行条例的汇报，召开了部分旅行社、导游服务公司、旅游车公司、旅游饭店、景区景点等相关人员和导游、司机参加的座谈会，实地检查了部分旅行社、导游服务公司、旅游车公司、旅游饭店、景区景点和购物点。现将情况报告如下：

     一、条例贯彻实施的基本情况

     从检查的情况来看，条例实施以来，各级政府采取了一系列措施，做了大量工作，在开发与保护旅游资源，加快旅游市场开放，加强旅游市场监管，促进旅游产业发展等方面取得一定成效。主要表现在以下几个方面：

     ――旅游产业发展较快。2004年全省接待国内外过夜游客1402.88万人次，比上年增长13.7%，入境旅客30.86万人次，增长5.22%，全省旅游总收入111.01亿元，比上年增长18.7%，旅游业增加值48.84亿元，相当于全省GDP的6.1%。目前，全省有各类旅游景区（点）74家，其中5家获国家4A级景区（点）称号；旅游星级饭店216家，其中五星级饭店10家；旅行社158家，导游员6700多人，旅游汽车1840多辆，与旅游业直接相关的管理和从业人员超过12万人。

――旅游规划编制取得进展。在世界旅游组织的帮助下， 2004年省政府编制完成了《海南省旅游发展总体规划》（以下简称总规），《海南省旅游发展总体规划纲要》已经省人大常委会审议通过。部分市县正在抓紧编制市县区域旅游规划，已完成《陵水县旅游发展总体规划》等，三亚、琼海、万宁、昌江等市县的旅游规划和文昌东郊椰林、定安南丽湖、昌江霸王岭等重点资源的旅游规划正在抓紧编制。

――旅游市场监管得到加强。自 2003年起，暂时停办一般的旅行社，实行旅行社内设部门登记备案制度。今年10月开始实行旅行社行程表的统一规范管理制度，统一印制带有水印及编号的一式三联的旅行社行程表，由旅行社领取使用；加强导游人员管理，已全面完成导游全员免费建档，并实行导游IC卡、导游上岗证、金融卡“三证（卡）合一”上岗制度。

――旅游市场整治取得成效。建立“黄金周”旅游“ 110”投诉快速处理机制，在海口、三亚、琼海、万宁建立“黄金周”旅游“110”投诉快速处理工作站。在每年“春节”、“五一”、“十一”黄金周之前开展旅游市场专项整治活动。今年9月7日开始，由卫留成省长任总指挥，陈成副省长任副总指挥的全省打击旅游市场“四黑”综合整治工作全面开展。截止10月28日，共取缔黑社17家，查处黑导74人，黑车56辆，黑店37家，打击“四黑”综合整治工作取得成效。

――旅游诚信建设开始推行。 2004年3月，向旅游业印发《海南省旅游业诚信机制建设工作方案》和《海南省旅游业诚信机制建设暂行办法》，实行网上旅游诚信信息记录、投诉、举报管理，并在网上通报受查处的违规旅游企业和从业人员。聘请部分省人大代表、省政协委员和媒体记者共48名作为特邀诚信监督员，建立旅游团队诚信监督员制度。

      二、存在的主要问题及原因

     随着我省旅游业快速发展，旅游市场开放度的不断提高，旅游业深层次予盾不断凸现。从总体上看，我省旅游市场秩序混乱局面没有得到根本改变，有法不依、执法不严、监管不力的问题相当突出，已严重地制约我省旅游业的健康发展，影响我省“一省两地”战略的实施和和谐社会的构建。

（一）规划管理不严，酒店接待能力过剩，低俗景点泛滥。

海南省旅游发展总体规划至今还没有颁布实施，全省相关的旅游专业规划和建设性详规滞后，大部分重点旅游区域规划尚未编制完成，绝大部分市县还没有编制本区域总体规划。由于缺乏规划指导和约束，或者有规划不按规划执行，一些地方旅游开发缺乏科学统筹，出现布局失衡，乱上项目，浪费资源，低水平重复建设的现象。

低俗景点泛滥。定安居丁“最后的部落”等 9个“野人谷”和陵水英州椰田黎苗风情园等10个黎村苗寨旅游景点绝大部分没有经过规划审批，匆匆上马，投资少，设施简陋；表演节目雷同，品位低俗，演技拙劣，不仅没有反映黎苗族风情文化，反而有损海南形象。陵水县英州椰田黎苗风情园将一些残疾人（侏儒）给游客展览，冠名矮人部落，败坏海南黎苗族形象。这些景点还存在违反国家宗教管理规定，利用“算命测相”等迷信活动骗取游客钱财的问题。

旅游酒店接待能力严重过剩。全省星级酒店 216家，2004年平均开房率54.34%。据有关部门测算，全省酒店已达到2020年接待能力，三亚市现有酒店157家，另有260多家家庭旅馆，年接待能力1000万人次，但目前实际接待450万人次，酒店的平均开房率50%。万宁兴隆的酒店平均开房率仅31%。

（二）旅行社承包、挂靠，非法转让经营权。

部分旅行社尤其是一些国有旅行社对外承包、挂靠或者变相承包、挂靠，转让旅游业务经营权。有的旅行社增设门市部、营业部，这些部门名义上是旅行社的内设部门，实际上是独立的“旅行社”。有的门市部和营业部又用同样的方式发展承包挂靠，由一“社”变多“社”，从而产生大量的“小旅行社”、“黑社”。这些“小旅行社”、“黑社”披着合法外衣，凭一张办公桌，一部传真机就可以独立组团，从事旅游经营业务。检查组问卷调查显示： 98%的导游认为旅行社非法承包挂靠问题严重。

    旅行社非法承包挂靠，降低了旅行社准入门槛，造成了旅行社规模失控，滋生大量没有资质的旅行社，使“黑社”、“黑导”有可乘之机，直接加剧了旅游市场的恶性竞争，扰乱了旅游市场秩序。

     （三）旅游企业劳动报酬不规范，导游、司机非法经营旅游团队。

    检查中发现，我省绝大多数导游与旅行社或导游服务公司是挂靠关系。旅行社和导游服务公司基本上不给聘用的导游发工资和办理社会保险，挂靠在导游服务公司的导游每年还要向公司交纳管理费。目前，全省有导游6700多人， 4000多名导游归导游服务公司管理，2000多名导游归旅行社管理。按条例规定，旅行社、导游服务公司应当与其聘用的导游签订劳动合同，发放工资及其他福利，办理社会保险。但我省的旅行社和导游服务公司基本上没有执行条例规定。旅行社聘用导游服务公司的导游每天仅支付10元的导游服务费用，名义上是由旅行社支付，但实际上是由导游自己支付。检查组问卷调查显示：87%的导游没有签订劳动合同，100%的导游没有工资，97.9%的导游没有办理劳动保险（指公司负担部分）。   

全省 12家旅游车公司基本上没有与旅游车司机签订劳动合同，不给司机发工资、办理社会保险（今年10月8日起实行旅游车统一调度结算后情况有所改变）。全省1840辆旅游车，产权除极少数国有外，分属1768户私人车主。旅游车公司与旅游车司机（车主）是挂靠关系，车主每月向所挂靠公司交纳管理费。

    旅行社等经营主体没有依法支付导游司机的劳动报酬，致使导游司机由旅游从业人员变成旅游经营者，他们靠带团收入并直接承担经营风险。按条例要求，导游、司机等旅游从业人员，应当严格按照旅游合同向游客提供旅游服务，不得向旅游经营者索取或收受回扣。但检查中发现，导游、司机在带团过程中，几乎都是靠诱导或强拉游客到自费景点、购物点消费，从中索取高额回扣，弥补经营成本，获取个人收入。

（四）低价恶性竞争、“零负团费”现象普遍存在。

旅行社接团价格为零，称之为“零团费”，有的甚至还向组团社付一定费用购买团队，称之为“负团费”。如海南地接社按 840/人接“海南5天4晚游”的上海旅游团，但每个游客实际成本是1440元（其中机票1000元，返还上海组团社利润100元，吃住行340元），负团费600元/人（这就是旅游业内所说的“坑”）。

一些旅行社和打着合法招牌的“黑社”在全国各地广设驻外办事处（简称“外办”）。据检查中了解，我省旅行社“外办”在各省会城市一般有几十家。这些“外办”为了抢团，竞相压价恶性竞争。往往一个旅行社同时有几个“外办”在同一个地方争抢旅行团。平均一个外省旅行团有 6家海南地接社争抢。一些旅行社尤其是“黑社”还专门聘用“外联人员”在海口明珠广场、天桥等地方发卡揽客。执法检查暗访组以每人75元的价格就参加了所谓的“豪华3天两晚游”。零负团费把游客招揽进来后，主要靠导游、司机强行带客到自费景点、购物点、演艺点、餐饮点消费，收取高额回扣来填补零负团费的“坑”。“坑”填完后，剩下的收入按4：3：3或5：3：2的比例由司机、导游、旅行社分成。如“坑”填不了，就等于旅游车主亏损导游司机白干。

目前，“零负团费”接团揽客已发展成旅行社主要经营模式，负团费数额越来越大。据省物价部门反映，有的海南地接社向东北组团社付购团费最高达 1300元/人。

由于我省旅游酒店客房过剩和受“零负团费”的挤压，酒店之间也存在严重的低于成本价格倾销竞争的现象，高星级酒店低星级收费，甚至按一般招待所价格出售，三星级酒店客房仅收 50元/天，是全国同类城市同类酒店价格的10-20%，低价恶性竞争使我省酒店业普遍亏损。

（五）虚高标价，高额回扣问题严重。

部分旅游景点、绝大部分演艺点、餐饮点、特种旅游项目虚高定价，给导游、司机、旅行社高额回扣争夺客源。定安居丁的“最后的部落”门票价格 148元，回扣147元，比亚龙湾、天涯海角等门票价格高出一倍多。“黎村苗寨”50元的门票全部回扣。万宁兴隆七个变性人演艺点门票价格150元，彼此间进行恶性竞争，回扣从90元发展到160元（即倒贴10元），目的是挤垮对方独霸市场。大东海潜水门票250元全部回扣。

一些购物点虚高标价，高出成本成百上千倍。定安县黄竹镇华迪地矿珠宝博贸中心标价 16.8万元的假冒祖母绿翠玉佩，进货价只有100多元。绝大部分旅游购物点按人头费和购物额回扣，只要导游、司机带游客到购物点，不管是否购物，都得给人头费，购物回扣达到购买总量的30-40%，有的高达50%。

据省物价部门反映，“零负团费”接团和私下高额回扣不入帐，旅行社财务帐面的营业额很低，应缴税额少，景区（点）、购物点按实际收入纳税或采取定额包税，导游司机个人所得税无法计征，造成国家税收大量流失，估计每年高达 2亿元以上。

（六）旅游服务质量较差，欺客宰客现象严重。

我省 95%的客源在外省，外省游客与当地组团社签订旅游合同，一般不与我省的地接社签订合同，游客和导游手中只有一张旅游行程单，旅游行程单只有基本行程，没有严格的责任条款；旅游合同的规定一般也比较笼统，往往在游览景点、时间和线路以及购物点、专项旅游活动项目、导游服务内容及其标准、旅游收费等方面的规定模糊不清或者存在暇疵，为一些导游、司机擅自降低服务标准，增加自费景点，购物点提供了方便。

在“零负团费”运作模式下，导游司机带团的主要目的是获取高额回扣，哪里回扣多就到哪里去。而一般国有的、投资大的优质景点无回扣或回扣少，于是我省旅游线路就出现优质景点被冷落，劣质景点热闹火爆的反常现象。检查组检查时，在海口五公祠只看到 6名游客，而在定安居丁“最后的部落”却发现旅游车络绎不绝。个别导游、司机甚至把游客带到“老乡店”、“包厢店”购物，与其串通一气，欺诈坑害游客。一些导游司机对不愿意去自费景点和购物点的游客，常常采取恐吓、不给住店、不开空调，甚至甩团等恶劣手段逼其就范，严重侵害了游客的合法权益。

一些旅游购物点、餐饮点以假冒伪劣、缺斤少两欺客宰客。据近期省质监部门对三亚、琼海部分商场店铺的珠宝玉器抽检显示，合格率仅为 19.7%。检查组检查中有投诉者反映：2003年3月一位北京游客在万宁天然珠宝公司购买一条所谓南非钻石项链，标价218500元，实际成交价格21850元，后经检验是假货。万宁市工商局介入查处时，该购物点已注销，更换了新业主。三亚海棠湾南国海鲜大排档1000克的海鲜，实际才500克。三亚双龙八大碗海鲜大排档，普通的“八菜一汤”价格高达10000多元。检查组向旅行团发放1000多份问卷调查（回收有效问卷536份）显示：89%的游客反映购物点商品存在价格虚高，假冒伪劣、欺客宰客等问题，67%的游客对海南旅游服务质量不满意。不少游客说“海南不可不来，不可再来”，有的游客甚至气愤地说：“不仅我们不再来，还要告诉大家别来。”

我省旅游市场出现的问题，有近年来旅游业发展迅速、市场发育不成熟、受周边市场影响的原因，但更重要的是由于政府有关职能部门对条例的实施尚未引起高度的重视，依法治旅的观念不强，缺乏主动性和创造性的工作精神，条例的贯彻实施没有真正落到实处。

从检查中明显感觉到，有的职能部门把旅游市场混乱的原因大都归结到条例过早过快地开放了市场，而不是从自身是否履行职责，认真贯彻实施了条例等方面寻找原因。时至今日，条例已颁布实施了三年多，还未出台条例实施细则。对于旅游价格、旅游定点、旅游经营主体放开后感到束手无策，相应的配套制度、监管措施未能及时跟上来，造成市场监管真空。

从检查中发现，有的地方政府没有按条例要求建立有效的旅游工作协调机制，对我省旅游产业出现的重大问题定期研究采取相应的措施予以解决；条例规定建设需要审批或者核准的旅游项目，有关部门在审批或者核准前应当书面征求省旅游行政主管部门的意见，省旅游局从来就没有收到这方面的书面文件。“野人谷”等低俗景点也是在条例颁布实施后这几年里不断涌现出来的；对于旅行社变相非法承包挂靠的问题至今未得到有效的查处；对于“零负团费”，高额回扣，不支付导游、司机劳动报酬等违反条例的行为，有关职能部门未能主动出来执法，予以纠正。

执法队伍建设不能适应市场监管需要。全省有旅游执法证的仅 92人，其中一半以上是旅游局长、处长、科长兼任，在第一线执法的仅30人左右。有的市县执法机构不健全，经费没有保障。三亚市的旅游质监所无预算拨款，执法与利益挂钩，以罚养人。个别市县旅游质监所使用临时工执法或把执法岗位变成照顾安排单位家属子女的场所。旅游、交通、工商、公安、物价、质检、文化、卫生、民宗等部门在旅游执法中缺乏沟通和协调，没有形成整体合力。

三、几点建议

省委、省政府提出“一省两地”发展战略，去年召开的全省旅游产业大会上又明确提出了把海南建设成为中国旅游强省的目标。加快发展旅游产业，建设旅游强省，关系到我省能不能落实好科学发展观，能不能实现可持续发展，能不能实现全面建设小康社会的目标。对此，提出以下几点建议。

（一）发挥政府主导作用，加强旅游业的宏观调控。

政府有关职能部门要从“一省两地”发展战略和建设旅游强省的高度，认识和履行旅游工作的法定职责，切实发挥政府在旅游规划，合理开发旅游资源，改善旅游环境，加强市场监管等方面的主导作用。

要完善我省旅游总体规划（以下简称总规），尽早颁布实施。完成编制各项专业规划及建设性详规。各市县要根据总规加紧编制市县区域规划。要制定 “十一五”旅游发展规划和年度旅游推进计划，使中期规划、年度规划与总体规划有机统一起来，相互照应。

旅游资源的开发应当坚持统一规划、合理开发、严格保护、可持续发展的原则。新建、改建、扩建旅游项目及旅游设施项目，应当符合旅游规划。建设需要审批或者核准的旅游项目，有关部门在审批或者核准前应当书面征求旅游行政主管部门的意见。对于违反旅游规划的行为，要严格依法查处。对景区（点）和酒店总量和结构要进行有效调控，合理布局，避免低水平重复建设。有关市县政府要对不符合旅游规划未经规划审批的“野人谷”等低俗景点予以取缔。对黎苗族风情文化景点建设要全省统一规划，精心设计，确保高质量、高品位。

（二）坚持依法治旅，严格查处旅游违法违规行为，整顿和规范旅游市场秩序。

要加强对条例的宣传和普及，树立依法治旅理念，提高政府的执法意识、责任意识、服务意识，提高旅游经营者、从业人员的守法意识，提高旅游消费者的维权意识；政府要加强旅游法制建设，尽快出台条例实施细则，要针对旅游价格、旅游定点和旅游市场主体放开后出现的新问题，研究制定具体的、可操作性的市场监管和调控的办法和措施。

要继续加大打击旅游市场“四黑”综合整治工作力度。全省打击旅游市场“四黑”综合整治工作成效明显，社会反映良好，但也担心打不彻底，出现反弹，各级政府要结合贯彻实施条例，标本兼治，继续穷追猛打，从根本上解决“四黑”问题。

严厉查处和治理“零负团费”和高额回扣。要制定打击处理“零负团费”，非法收受回扣的具体措施，完善和实施旅游佣金管理办法，合理调整旅行社、导游、司机与景区（点）、购物点等的利益分配关系。对继续搞“零负团费”、高额回扣的企业和个人要坚决依法查处。省政府要根据国家有关价格法规，出台规范旅游市场价格秩序的措施，加强旅游价格的政府调控。制定旅行社价格行为规则，公布旅行社接团成本信息和合理价格水平信息，引导市场形成合理价格，指导企业合理定价，引导游客理性消费。

加大对旅游景区（点）、演艺点、餐饮点和潜水等特种旅游项目价格虚高、高额回扣、假冒伪劣、缺斤少两、强买强卖、欺客宰客、偷税漏税的整治力度，一经发现要从严查处。要坚决揭露和惩治执法违法、“官旅勾结”、充当黑保护伞的公职人员。

要规范旅行社等经营主体的行为。省旅游主管部门要研究做出认定旅行社变相非法转让经营权的具体规定，彻底清理非法承包挂靠行为，坚决取缔非法承包挂靠的“黑社”，依法严惩变相转让经营权的旅行社并将其违法行为曝光。目前，旅游车统一调度结算要依条例规定进行，避免出现垄断和降低服务质量。

依法规范旅游经营主体和从业人员的行为。要规范组团社、地接社和旅游者的旅游合同关系，旅行社必须按标准合同范本要求与游客签订旅游合同，违者要依法予以惩处。旅游企业要依法与导游司机等从业人员建立劳动报酬关系；旅行社聘用导游必须支付包含导游劳动报酬在内的导游服务费用，旅行社租用旅游车，租金应包含司机的劳务报酬，切实解决导游司机等从业人员收入的合法来源。

要进一步完善旅游协调工作机制，加强旅游执法的协调和配合。旅游执法涉及旅游、交通、物价、工商、公安、质监、文化、民宗等多个部门执法，要整合执法资源，形成旅游执法的整体合力。加强执法队伍建设，执法人员资格必须符合国家规定。旅游执法需要的人员、装备和经费，政府应当给予保障。

    （三）加强旅游质量标准化和旅游诚信体系建设。

旅游经营者和从业人员诚信缺失是造成价格虚高、质量低劣、欺客宰客的一个重要原因。政府要组织制定旅游行业地方标准，各级质量技术监督部门要会同旅游主管部门，认真贯彻实施旅游业的各级标准，加强对旅游企业标准实施情况的监督检查；要规范珠宝玉石等旅游商品生产销售企业的质量行为，依法严厉惩治质量、计量违法行为。

大力推进旅游诚信体系建设，充分认识这是标本兼治旅游市场秩序的根本之策。要贯彻落实省人大关于加强信用建设的决定，扎实有效地开展“旅游诚信活动”，加强旅游业诚信机制建设，建立行业自律，失信惩戒，诚信激励制度，倡导诚信守法经营，引导游客明白消费，重塑旅游行业形象。

    （四）充分发挥旅游行业协会的作用。

旅游行业协会不健全，未能发挥其应有的自律作用也是造成我省旅游市场混乱的原因之一。各级政府要抓紧引导建立健全旅游协会，支持旅游协会依法履行职责，政府及有关部门要研究制定有关具体办法，授权或者委托行业协会从事部分协调、培训、资格评定、监督等方面的工作，调解处理旅游经营者之间、旅游经营者与旅游者之间发生的纠纷或者处理投诉。旅游协会也要认真实施条例，加强条例的宣传，制定行业经营公约，完善行业自律制度，加强价格自律和旅游服务的质量管理，在建立和维护公平合理、有序竞争的旅游市场秩序中发挥积极作用。

    （五）修改完善条例有关规定。

条例颁布实施几年来整体上是适应市场经济发展需要的，具有一定的超前性，对我省旅游业的开放和发展起到了较好的作用。但法规本身仍有一些不够完善的地方，需要进一步作出修改。各有关方面对修改这部法规的建议主要有：发挥政府主导作用，强化政府对旅游业的宏观调控，市场监管，社会管理和公共服务职能；强化旅游价格调控，参照全国各地通行的作法，对旅游景区景点、旅游饭店、特种旅游项目实行政府指导价；完善导游、司机管理体制；对条例有些处罚标准不够具体或处罚标准不明确地方进行修改完善，等等。建议组织力量进行认真调研，根据我省旅游产业发展的情况和条例执行中遇到的问题适时对条例进行修改和完善。

以上报告，请予审议。