关于《海南经济特区商品交易市场管理条例（草案）》的起草说明

    我受省政府委托，现就《海南经济特区商品交易市场管理条例（草案）》（以下简称《条例》）作如下说明：

    一、制定《条例》的必要性

    海南建省以来，随着改革开放的不断深入，商品交易市场由少到多，由小到大，由低级到高级逐步拓展，初步形成了多种形式、开放经营、繁荣活跃的市场网络。截至1994年底，全省具有一定规模的集贸市场已发展到467个，其中综合型集贸市场419个，工业品专业市场45个，农副产品专业市场2个，工业品批发市场3个，农副产品批发市场7人。94年成交额达48.49亿元。城乡集贸市场商品零售额占社会零售商品总额的51.25%。在集贸市场迅猛发展的同时，生产资料市场也有了较大的发展。据不完全统计，截至1994年底，全省各种集中交易的生产资料市场已发展到33个，其中仅机动车辆、钢材、有色金属的年成效额就达34.76亿元。各类市场的快速发展，具备了制定《条例》的客观基础。

    总的来说，我省各类市场发育是健康的，各级政府重视对市场的管理，各级工商行政管理机关及其派出机构也切实加强了对市场的监督管理，但仍存在一些不可忽视的问题：一是多家办市场，一些市场主办单位对工商行政管理机关实施市场管理不配合，致使工商行政管理机关对市场实施监督管理不到位；二是市场中有些经营行为不规范，短斤缺两、假冒伪劣、哄抬物价、欺行霸市等侵犯消费者权益、扰乱市场秩序的行为不断发生；三是由于没有统一的规范，致使市场管理中主观随意性现象还不同程度地存在，对一些违法违章行为处理不利。这些问题的存在，影响了市场的发展。解决这些问题，促进市场繁荣发展，最重要的就是要加强市场法制建设。

    目前，规范商品交易市场的法规主要是国务院1983年颁布的《城乡集市贸易管理办法》。随着建立社会主义市场经济体制目标的提出，这一法规难以适应建立开放、统一、竞争、有序的大市场的需要，其调整范围过窄、管理力度不够、手段不足的弊端日益显现。因此，制定《条例》是非常必要的。它是建立特区社会主义市场经济体制的需要，是维护特区市场交易秩序的需要，是健全市场经济法制的需要。

    二、《条例》的起草过程

    1993年底，省工商局向省人大、省政府建议制定《海南经济特区城乡集市贸易管理条例》。经批准列入1994年立法计划后，省工商局即成立起草小组，着手进行起草工作。在构思法规的框架时，许多同志认为，法规的调整范围如果仅限于集贸市场，对生产资料市场不作规定，则不利于市场的发展。因此，决定将名称改为《海南经济特区商品交易市场管理条例》，调查范围从集贸市场扩大到生活资料市场和生产资料市场。同年7月，国家工商局召开地方商品交易市场立法研讨会，省工商局派员参加了会议，并同与会代表就地方商品交易市场立法问题进行了交流。在借鉴兄弟省、市有关市场立法、市场管理先进经验的基础上，结合我省实际，拟出了《海南经济特区商品交易市场管理条例（草稿）》。同年8月，省工商局三次召开专门会议对草稿进行修改论证。同年9月，又派员到国家工商局法制司征求对草稿的意见。在综合各方面意见的基础上，形成了《海南经济特区商品交易市场管理条例（送审稿）》。省法制局对送审稿进行了审查，并征求了省物价局、省财税厅、省审计厅、省商贸厅等十几个部门的意见，在此基础上，对送审稿的内容、结构、条款作了修改、调整，报省政府审议。1995年2月14日，省政府第61次常务会议讨论通过了《海南经济特区商品交易市场管理条例（草案）》，并决定提请省人大常委会审议。

    三、几个主要问题的说明

   （一）关于《条例》的调整范围

    《条例》调整的范围仅限于集中交易的商品交易市场，即第二条规定的：有固定的场所、设施，有统一的管理、服务，有多个经营主体参与进行集中、公开交易的生活资料、生产资料现货市场。不包括劳动力、技术、信息等生产要素市场，主要是考虑到生产要素市场在理论上还有不少争议，加之它本身所具有的特殊性带来的管理上的复杂性，所以目前暂不宜将生产要素市场例入《条例》的调整范围中。

    （二）关于市场的开办和登记

    为了加快市场的发展，调动各方面的积极因素，鼓励多方投资者投资兴办各类市场，《条例》第十条明确规定：单位和个人，均可以开办市场，但法律、法规另有规定的除外。也就是说允许有条件的企事业单位、机关、社会团体以及其他社会经济组织和个人，单独或联合开办市场。谁投资，谁所有，谁受益。但为了讲求市场建设实效，避免市场重复建设，《条例》第九条规定开办市场应当纳入城镇、乡村建设总体规划，坚持统筹规划、合理布局、搞活流通、方便生活的原则。此外，《条例》第十一条对开办市场的条件也作出了规定。

    为了确认市场的主体资格，明确市场开办者的职责，加强各级政府对市场的宏观调控，强化工商行政管理机关对市场的监督管理，《条例》明确规定实行市场登记制度，即开办市场应当向市场所在地县级以上工商行政管理机关提出申请，经核准领取《市场登记证》后，方可开办；未经核准登记，不得擅自开办。

    （三）关于对市场的行政管理职能与服务职能的分开

    由于历史形成的原因，工商行政管理机关既是市场的开办者，又是市场监督管理部门，同时行使对市场的行政管理职能和服务职能。这既影响了行政执法的力度，也不利于市场服务水平的提高。因此，《条例》在鼓励多方投资者投资兴办市场的同时，把这两项职能分开。工商行政管理部门以及其他有关部门依法行使对市场的行政管理职能，而服务职能则由市场开办者来行使。《条例》第七条规定了市场开办者应当设立专门的市场服务机构，为商品交易提供服务。第三十一条规定了市场开办者设立的市场服务机构的主要职责。这样规定，有利于市场行政管理职能的到位和服务水平的提高。

    （四）关于罚则问题

    违反《条例》的行为，除少数不需要追究行政责任的外，大部分都规定了相应的行政责任。需要追究行政责任的行为中，有一部分在其他法律、法规中已有规定，为了避免与其他法律、法规在罚则上规定不一的情况，《条例》采取了两种方法处理：一是，其他法律、法规有规定的，依照其规定执行；二是，其他法律、法规未作规定或规定不明确的，由《条例》作出明确规定。关于罚款或幅度的规定，主要是参照《中华人民共和国反不正当竞争法》、《海南经济特区反不正当竞争条例》、《海南省产品质量监督管理条例》和《海南经济特区企业法人登记管理条例实施细则》来确定的。

    以上说明，请予审议。