关于《海南省旅游管理条例（草案）》审议结果的报告

海南省人民代表大会常务委员会：

    省二届人大常委会第二十次会议对《海南省旅游管理条例（草案）》（以下简称草案）进行了初步审议。根据委员们审议的意见，主任会议决定由省政府修改充实后再提请审议。省人大常委会办公厅于7月11日向省人民政府办公厅发函，建议根据主任会议意见，对草案进行修改。同时，省人大常委会副主任毛志君带领法规室、省法制办有关同志前住国家旅游局汇报我省旅游立法情况，并赴云南、四川学习考察。法规室多次召开有有关管理部门，部分旅行社、酒店、导游服务公司、旅游行业协会等单位参加的座谈会，广泛征求意见，提出了草案建议修改稿，送交省法制办参考。省政府先后三次召开常务会议对草案进行修改，基本采纳了法规室的意见，提出《海南省旅游条例（草案修改稿）》（以下简称政府草案修改稿）。11月14日，政府草案修改稿送交省人大常委会办公厅后，法规室即对政府草案修改稿进行了修改，发给省人大常委会组成人员，省有关部门、各市县征求意见，并召开有省旅游局、旅游协会、部分旅行社等单位参加的座谈会，进行研究和论证。12月14日，法制委员会召开会议对政府草案修改稿进行了审议。

    法制委员会认为，为促进我省旅游产业发展，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，针对近年来我省旅游业发展和管理中存在的问题，对《海南省旅游管理条例》和《海南省旅游市场管理规定》进行合并修改，是十分必要的。现将省政府以及法制委员会对草案提出的主要修改意见报告如下：

    一、关于促进旅游产业发展问题

    多数委员提出，草案应体现在发展中规范管理的立法思路，相应增加促进旅游产业发展的具体内容。省政府在修改时，设立专章增加了这一方面的内容，规定政府应将旅游产业的发展纳入国民经济和社会发展计划，加大对旅游产业的投入；建立旅游发展基金；有关部门应为发展旅游业提供服务；开放旅游市场；深化旅游管理体制和旅游企业改革，鼓励组建大型旅游企业；鼓励开发旅游产品及旅游项目品牌；旅游宾馆、饭店实行与一般工商企业同等的用水用电用气价格等促进旅游业发展的具体措施。为保障旅游产业的可持续发展，还设专章规定了对旅游资源开发和保护的具体办法。法制委员会认为，这些措施符合我省实际，将有力地促进我省旅游业的发展，赞同政府草案修改稿的修改意见。同时，为适应我国加入WTO，进一步开放服务市场的需要，建议增加规定：“鼓励香港、澳门、台湾地区或外国旅游企业按照国家有关规定在本省通过合资、合作方式设立旅行社，从事旅游经营活动。”

    二、关于允许外省市的旅行社直接组团到本省旅游问题

    政府草案修改稿第十五条第二款对开放旅游市场作出规定：“经省旅游行政主管部门进行资质审查符合规定条件的外省市的旅行社，可以直接组织旅游团队到本省进行旅游活动，与本省旅行社享有同等的待遇，并应当遵守本省法规、规章的有关规定。政府有关部门应当为外省市的旅游企业进入本省在交通、咨询、服务等方面提供方便，不得歧视、刁难、设置障碍。”省政府有关部门、多数市县及多数旅游经营者赞同该款规定，认为这是促进我省旅游业发展的一项重大举措，对于增加客源、提高我省旅游综合效益将起着积极的作用。但省旅游局、旅游协会及部分旅行社认为，该款规定不符合国家有关规定，会导致我省旅行社企业倒闭，从业人员失业，不利于海南旅游业监督管理，也会造成我省与外省旅行社竞争条件的不平等，建议暂不写进法规中。法制委员会认为，第一，这一条设定不违反国家规定。国务院《旅行社管理条例》仅规定对出境入境旅游实行地接制度，但没有规定旅行社从事国内旅游业务只限定在某个行政区域内，也没有规定旅行社组团到外省市旅游必须实行地接制度。第二，从我们学习考察的情况看，对国内旅游实行地接制度，是人为地将统一的国内旅游市场实行区域分割，增加了旅游者的旅游费用和旅行社的经营成本，不利于旅游业的发展。据我们了解，目前一些省市并不限制旅行社异地带团旅游。第三，允许外省市的旅行社直接带团来我省旅游，有利于减少旅游接转环节，降低旅游成本，方便旅游者，拓宽客源渠道。现在制约我省旅游业发展的主要原因是客源严重不足，明确规定允许外省市旅行社直接组团到海南旅游，开放旅游市场，有利于吸引旅游者到海南旅游消费，促进旅游业及相关产业的发展。第四，有利于旅行社深化改革，加快资产重组，向规模化、集团化、专业化发展。第五，本月24日结束的全省经济工作会议强调：“要扩大开放，增加需求，增强经济发展的拉动力”，“必须把引进消费需求作为扩大消费需求的新思路来抓，突出海南优越的人居环境和生态环境，做好引进消费需求这篇大文章，把许多国内消费乃至国外消费引到海南来。”允许外省直接组团到海南旅游，增加旅游客源，是符合省委提出的这一思路的，较好地体现了省委的决策。因此，法制委员会赞同政府草案修改稿中关于允许外省市的旅行社组团到本省从事旅游活动的规定，同时，认为“经省旅游行政主管部门进行资质审查”的规定增加了审批环节，不仅不便于外省市的旅行社的进入，而且在实践中也难以操作，建议将该款修改为：“外省市的旅行社组织旅游团队可以直接到本省进行旅游活动。政府有关部门应当为外省市的旅行社进入本省在交通、咨询、服务等方面提供方便，不得歧视、刁难、设置障碍。”并设定相应的行政责任。同时，将政府草案修改稿第十二条第二款移至第十五条作为第二款，修改为：“旅游行政主管部门应当组织在重要旅游城市的车站、码头、机场等地设立旅游服务机构或设施，为外地直接组团来本省旅游的团队及散客提供旅游咨询与服务。”

    三、关于旅游经营管理问题

    多数委员提出，草案在管理方面较多地强调了行政管理手段，不适当地提高了市场准入门槛等。省政府及法制委员会在修改时，注意运用市场运行机制，强化旅游行业内部约束机制，减少行政干预，淡化行政审批。

    （一）关于对旅行社的管理问题。政府草案修改稿删除了与国家有关规定不一致、提高旅行社注册资本和有关营业场所面积的内容。法制委员会赞同这一修改意见，同时认为，旅游线路和费用是旅行社自主经营的内容，也是旅行社的商业秘密，无需报主管部门备案，因此，建议删除政府草案修改稿第四十二条第二款关于“旅行社经营的旅游线路和费用应当报旅游行政主管部门备案，接受旅游行政主管部门的监督”的规定。

    （二）关于低价倾销问题。有的委员提出，我省旅游市场存在的恶性竞争问题直接影响到旅游效益，损害旅游经营者及从业人员的利益，草案应对此问题作出规范。法制委员会认为，存在低价倾销问题首先是因为旅行社之间为争取客源互相压价，对外报价中恶意压低饭店、宾馆、景区的价格，有的不仅不把导游、司机的服务费用列入报价项目予以支付，而且还向导游、司机收取人头费等费用。为解决低价倾销、恶性竞争问题，建议在草案中增加经营者不得以低于成本价格倾销的规定，明确规定旅行社不将导游服务费或司机劳务费列入经营成本，构成低于成本价格倾销的，给予行政处罚。

    （三）关于旅游服务定点管理问题。有的委员提出，旅游服务定点管理是行政机关利用权力干预企业经营行为，造成人为的旅游经营者之间的不公平竞争，增加了行政审批环节，也容易产生腐败。政府草案修改稿取消了旅游服务定点管理，规定：“对接待旅游团队的车船公司、饭店、餐馆、娱乐场所、购物场所、专项旅游项目实行资格审查和等级评定制度。具体办法由省人民政府制定。”法制委员会认为，取消定点管理，实行平等对待，允许所有的车船公司、饭店、餐馆、旅游区、商场等都可以接待游客，符合市场经济发展的要求，但政府草案修改稿第四十六条规定较笼统含糊，建议删除，将其规定的内容具体细化到相关条文中。

    （四）关于旅游车管理问题。有的委员提出，草案应明确规定旅游车由谁管理，避免多头管理。政府草案修改稿第四十七条对此作出规定：“车船公司经营旅游运输业务，必须达到国家规定的客运企业的经营条件，申办营业执照，并由交通管理部门按照国家规定评定营运资质等级，办理旅游营运许可证。交通管理部门应当对取得营运许可证的车船公司从事旅游运输业务的车辆和船舶进行星级评定，并统一印制标识。车船公司以外的单位和个人的车船从事旅游运输业务，必须参加车船公司并依法取得营业执照，也可以选择具有营业执照的车船公司委托管理。车船公司只能向接受其管理的单位和个人收取物价主管部门核定的费用。”法制委员会认为，从事一般客运与从事旅游运输应具备同样的资质条件，不必在客运许可证之外另增加旅游营运许可证。因此，建议将该款修改为：“车船公司经营旅游运输业务的，除依法申办营业执照和客运许可证外，还应由交通行政管理部门按照国家规定评定车船公司的营运资质等级和车辆、船舶的营运等级，并统一印制标识。”并增加规定车船公司的经营管理活动应接受交通行政管理部门的指导和监督。

    （五）关于旅游行业协会问题。政府草案修改稿增设旅游行业协会专章，赋予旅游协会有关职责，授权或委托行业协会行使部分行政职能。法制委员会认为，赋予旅游行业协会部分行政职能，加强行业协会的自律行为，发挥行业协会发展与管理旅游产业的作用是十分必要的，赞同对旅游行业协会职责的设定。

    四、关于导游、司机的管理问题

    有的委员提出，草案应采取有效措施解决导游、司机拿回扣问题。导游、司机拿回扣屡禁不止，重罚无果。究其原因主要是缺乏符合市场运作机制，导游、司机自由执业，其劳动报酬、生活来源没有合法渠道，基本依赖于回扣。政府草案修改稿对此设定了新的管理机制，理顺导游服务公司与导游、旅行社及其他旅游经营者之间的法律关系，要求旅行社、导游服务公司应与导游签订劳动合同，给导游发放工资等，允许导游人员通过为其他旅游经营者宣传促销获得报酬，但必须通过银行转帐方式支付给导游所在的旅行社或服务公司，以解决导游人员的工资、福利等问题，并规定了相应的法律责任。法制委员会赞同政府草案修改稿关于建立导游服务新的管理机制的规定，同时还针对司机拿回扣的问题，建议规定车船公司（或车船主）应与司机签订劳动合同，由车船公司（或车船主）给司机发工资，旅行社与车船公司约定的租金中应包含给司机的劳务报酬等。另外，草案修改稿及二次审议稿还增加设定了旅行社、导游服务公司、车船公司要建立健全内部管理制度和财务制度，加强对其从业人员的教育、培训和管理，接受有关行政管理部门的指导和监督。规定了旅游经营者不按上述规定办理应负的法律责任，对导游、司机违反规定拿回扣设定了严厉的处罚措施。法制委员会认为，以上规定和措施如能得到严格执行，导游、司机拿回扣的现象是可以杜绝的。

    五、关于改善执法环境，保护经营者、旅游者台法权益问题

    有的委员提出，草案对旅游经营者、旅游者的管理约束的条款较多，而对政府行政主管部门及其工作人员的约束条款太少，应增加依法保护旅游经营者和旅游者的合法权益方面的内容。政府草案修改稿对此相应增加了以下内容：一是禁止对旅游经营者和旅游者乱收费、乱罚款、乱摊派，规定对有关行政主管部门在检查时不得收取费用，也不得限定在其指定的经营单位购买商品或接受服务等，同时规定了相应的法律责任；二是设定旅游团队可以推选旅游服务质量监督员对旅游经营和服务质量实行监督；三是规定旅游者在旅游活动中的合法权益受到侵害时，可以直接向旅行社提出赔偿要求，旅行社应先行赔偿。法制委员会认为这些内容切实可行，同时建议对草案作如下修改和补充：第一，旅游违法行为和违反合同约定的行为是两种不同的法律行为，应区分处理。建议将政府草案修改稿第六十二条第二款修改为：“对旅游违法行为进行举报、投诉的，旅游、交通等行政主管部门应当在当日内作出是否受理的决定，决定受理的，应当及时作出处理决定，并书面答复投诉者；对应当由其他行政管理部门处理的，及时转交有关部门处理。对违反合同约定的行为进行投诉的，旅游、交通等行政主管部门可以组织当事人进行调解处理，也可以告知投诉者依法申请仲裁或者提起诉讼。”交通等有关行政管理部门也应设立投诉机构，受理和处理投诉。并对不受理或不处理旅游投诉的行为设定了相应的行政处分。第二，行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，实行属地管理。省旅游主管部门的主要职责是指导、监督下级旅游主管部门的执法活动。建议保留政府草案修改稿关于属地管辖的规定，并将“省旅游行政主管部门可以直接处理本省重大的和跨市、县的旅游违法行为”修改为：“省旅游行政主管部门应当对市、县旅游行政主管部门的行政处罚行为进行指导和监督。”第三，增加设定对旅游行政主管部门或有关管理部门违法行为的法律责任。为防止执法机关违法执法，建议增加规范行政管理部门文明执法和执法程序的内容，增加行政管理部门的责任，对旅游行政主管部门不依法办理证、照，不按期结算、公布质量保证金或清退超过应缴数额部分的行为和违法实施行政处罚的行为设定了相应的法律责任。

    六、关于法律责任问题

    根据有的委员的意见，政府草案修改稿根据国家有关法律法规对草案法律责任的部分进行了修改。法制委员会认为有的处罚混淆了违法和违约的界限，有的处罚过轻或过重，不尽合理，有的违法行为未依法设定处罚。因此，根据国家法律法规和本省的法规规定，作了相应的修改。

    此外，还对政府草案修改稿的一些条款的文字、次序作了相应的修改和调整。

    草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法制委员会建议常委会再次审议。

    以上意见及草案二次审议稿是否妥当，请审议。