关于《海南省人大常委会关于进一步完善省直管市县行政管理体制的决定（草案）》起草情况的说明

 

——2009年7月22日在海南省第四届人民代表大会常委会第十次会议上

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

      我受主任会议的委托，就《海南省人大常委会关于进一步完善省直管市县行政管理体制的决定（草案）》（以下简称《决定》草案）的起草工作作一说明。

      一、关于制定本决定的必要性

      县级是我国行政管理的基本单元，县域经济作为国民经济的重要基础，其发展状况直接影响全面建设小康社会的进程。通过深化行政体制改革，发挥好市县政府应有的作用，对于实现又快又好发展以及探索政府职能转变的实现路径都具有重大意义。我省建省之初就实行的省直管市县体制，在海南改革开放和经济发展中发挥了重要作用。但这一体制还不尽完善，引发出一些矛盾和问题，主要表现在行政权力过多地集中在省政府及其部门，省与市县两级政府权责不统一，财权与事权不匹配，垂直双管单位过多，相关的配套建设不到位等等，致使应有的体制优势未能得到有效发挥和充分释放。去年，胡锦涛总书记来海南视察时明确指示：“要搞好地方政府机构改革，完善省直管市县管理体制”。去年7月上旬，中共海南省委五届三次全体（扩大）会议通过了《关于进一步完善省直管市县行政管理体制的意见》（以下简称《意见》），把推动行政体制创新与完善、发展壮大市县经济摆到经济社会发展的战略层面上来，进行了全面部署。省人大常委会通过作出法规性决定为这项改革的顺利推行提供动力和法制保障，是十分必要的，是推动我省体制机制创新的一个实际举措。

      二、关于起草本《决定》的总体思路及起草过程

      本《决定》草案的起草，根据省委《意见》确定的有关指导思想和基本原则（草案第一条作了概括性表述），紧紧围绕卫留成同志提出的“放得下、用得好、管得住”这一总要求，把省委《意见》的一系列核心内容以法规性决定的形式固定下来，转化为国家意志，同时根据《意见》实施以来的情况和各方面意见作适当的补充，以利推行。

      省委书记、省人大常委会主任卫留成同志对此项立法十分重视和关心，给予了直接和具体的指导。年初，省人大常委会根据卫留成同志的提议将作出本《决定》列入本年度立法计划，组成了以毕志强副主任为组长，研究室、法工委部分同志为成员的起草小组。毕志强同志带领起草小组开展了大量调研活动，先后与省政府10余个相关部门负责人座谈讨论，并先后在海口、陵水、昌江召开有10个市县人大常委会和政府有关负责人参加的座谈会，还于6月下旬带队赴扩权强县力度较大的浙江、安徽两省实地考察交流。在此基础上，经多次研究修改，形成了本《决定》草案。

      本《决定》草案在写法上，突出了原则性、导向性与可操作性相结合的原则，注重有针对性地解决行政体制改革中的主要问题，同时为政府实际操作和有关制度创新留下相对足够的空间。

      三、关于本《决定》草案主要条文内容的说明

     （一）科学界定、划分各级政府的职责，加大放权力度。这是完善省直管市县体制的关键和核心。草案第二条、第三条分别对省和市县人民政府的职责作出了明确划分，在此基础上，草案第四条规定省人民政府及其所属部门要最大限度地向市县下放管理权限，并明确了7项具体工作原则。转变政府职能须坚持放权与简政并举，因而在第五条依据《行政许可法》，对继续清理和减少行政审批事项作出了规定。

      实践证明，合理调整行政事权是一项长期的任务，向市县放权的力度仍须加大。草案第六条的规定旨在建立简政放权的长效工作机制。其中规定，省政府放权要征求市县的意见；市县政府可根据实际情况、发展需要和承接条件提出放权建议，这有利于形成自上而上与自下而上相结合的行政事权调整工作机制，使放权工作更加符合市县发展的实际需要，也有利于克服部门利益倾向的干扰和影响。

     （二）防止在放权问题上走“回头路”。保持改革成果并使之不断扩大，是本项立法的重要目的之一。为此，草案第七条从三个方面作出了明确规定，特别是规定今后各级政府或者其工作部门制定规章、规范性文件时，应当按照属地管理、减少层级、简化程序、提高效能的要求，加强市县政府的行政管理职能。

     （三）着力规范行政权力的运行，确保下放的行政权力“用得好、管得住。如，草案第八条对省人民政府有关部门督促和指导各市、县、自治县做好承接相关工作作出了相关规定；草案第九条要求市县政府建立与管理体制调整相适应的工作机制，提高行政管理和服务水平。草案第十五条还要求健全与市县扩权相适应的执行和执法监管机制。

      推进依法行政，是规范行政权力运行和建设服务型政府的根本途径。因此，草案第十条依据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的意见》，有针对性地提出了我省各级政府加快推进依法行政所要抓好的重点工作。

     （四）适应事权配置的变化调整省与市县的财政关系，完善行政工作的财政保障。草案第十一条就此提出了原则性要求。为了从根本上消除行政管理和执法工作中的趋利倾向，同时防止这一倾向在放权后扩散，维护行政行为的公正性，本《决定》草案还依据国务院和中纪委的有关规定，明确规定严禁将收费、罚没收入与行政机关的业务经费、福利待遇挂钩。

     （五）注重推动配套改革和相关制度建设。

     1、强调适应政府职能转变的要求推进行政机构改革。目前，各级政府机构设置和人员配备与职能转变要求不相适应的问题较为突出，为此，草案第十二条依据中央有关政府机构改革精神和省委《意见》，就探索实行职能有机统一的大部门体制，加快推进行政机构改革，优化政府组织结构提出了导向性要求。

     2、进一步理顺市县与直管部门关系。各垂管、双管部门对所在市县的经济和社会管理担负着重大责任，这些部门过多地实行直管，客观上不符合对市县扩权的要求。因此，草案第十三条明确提出：法律和行政法规未明确规定由省政府有关部门直接管理的省直管单位，可逐步下放给市县管理。

     3、倡导发展行业组织和中介机构。当前，我省中介组织的发育明显滞后，这既影响了市场经济功能的完善，也制约了政府职能转变。草案第十四条就加快培育和规范中介组织提出了方向性要求，以期引起各有关方面对此问题的高度重视，积极探索和实践。

（六）对各级人大常委会适应改革要求、依法履行职责提出要求。深化行政体制改革也对全省各级人大的工作提出了新的挑战。草案除在第四条规定省人大常委会运用特区立法权为放权提供依据外，还在第十六条要求省和各市、县、自治县人大常委会结合行政事权的调整，充分运用监督权和重大事项决定权，监督和支持同级政府用好行政管理权。

以上说明，请予审议。