关于《中华人民共和国农村土地承包法》执法检查整改工作情况的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　去年3月―6月，海南省人大常委会执法检查组深入我省部分市县、乡镇和村社，对《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）实施情况进行执法检查，形成了《农村土地承包法执法检查反馈意见》，并在2004年8月10日召开的人大常委会上作了汇报。江泽林副省长及省农业厅、省国土环境资源厅等有关部门负责人列席了此次会议。反馈意见肯定我省在贯彻实施《农村土地承包法》，完善二轮土地承包工作方面，做了大量工作，取得了很大成绩。同时指出还存在着一些不容忽视的问题，需要认真研究解决：一是二轮土地承包工作还存在几个亟待解决的问题，主要是该承包的土地未全部承包到户，少部分承包的耕地未签订家庭承包合同，农户开荒的山坡地未签订专业承包合同，全省尚有77个经济社没有进行二轮土地承包，个别地方土地承包中存在侵害农村妇女合法权益的问题，承包手续不完备，档案管理欠规范；二是违反法律规定和村民意愿，对外发包土地损害集体和村民利益的问题还未完全解决；三是土地纠纷增多，调处机制不健全；四是“珍惜每一寸土地，切实保护耕地”的措施不够落实；五是征地的遗留问题和现实问题未能很好解决，侵害农民合法权益的现象依然存在。

　　省政府根据省人大反馈的意见，及时下发了《海南省人民政府关于进一步加强农村土地流转管理工作的通知》（琼府〔2004〕46号），要求各市县政府、省直有关部门认真贯彻《农村土地承包法》，提高依法行政能力；进一步完善延长土地承包期的后续工作，保证农民拥有足量的土地资源；正确引导和规范农村土地流转；建立健全失地农民保障机制，切实保护农民利益；加快农村土地确权工作，明晰农村土地产权；加强对农村土地承包工作的指导和管理。省农业厅、省国土环境资源厅等有关部门按照各自职责，认真进行了整改。我受省政府委托，将整改情况报告如下，请予审议。

    一、整改的主要工作

　　（一）继续实施农村土地承包法，依法完善二轮土地承包工作。

　　省农业厅制定了《关于进一步贯彻实施承包法完善二轮土地承包工作整改方案》，省政府办公厅下发了《关于全省农村土地承包经营权证新证发放工作方案的通知》，并在保亭县进行完善农村土地承包关系试点工作。2005年6月30日，经省政府同意，省农业厅在保亭县召开全省完善农村土地承包关系工作现场会，江泽林副省长到会并讲了话，要求推广保亭县开展农村土地承包流转清理，完善土地承包合同，解决“四荒地”承包管理问题，做好农村土地承包经营权证新证发放，依法完善农村二轮土地承包关系的工作经验，解决全省二轮土地承包遗留问题，做好“四荒地”承包及农村承包经营权证新证的发放工作。保亭现场会后，完善农村土地承包关系工作得到了各市县党委、政府的重视，被摆上了重要工作日程。各市县都成了专门领导机构和办公室，组织队伍，制定工作方案，开展业务培训，落实工作经费，工作进度明显加快。

　　1.基本完成农村土地承包经营权新证发放工作。截至2005年10月15日止，全省应发放农村土地承包经营权证新证913091本，已发放898125本，完成率为98.4%，其中应换发的完成99.1%，应补发的完成92.7%。在土地承包经营权证新证发放前，均对土地承包合同进行清理、审查、核对，对合同条款不全，地块名称、类别、面积、等级、座落四至不清等不规范的承包合同进行了修订完善。填写新证时，做到土地承包合同、经营权证、登记簿的内容相符，记载的地块名称、类别、面积、座落四至统一，并标注是否是基本农田。

　　2.解决二轮土地承包遗留问题。一是执法检查时尚未完成二轮土地承包工作的77个经济社，除海口市秀英区西秀镇儒宗经济社外，其他都已完成了二轮承包。特别值得一提的是，乐东县黄流镇孔汶村委会18个经济社，东孔村委会14个经济社，东方市罗带乡小岭村委会34个经济社，经过当地党委、政府及有关部门的艰苦努力，终于攻克“堡垒”，解决了全省有名的“老大难”问题。二是认真纠正二轮承包中侵害妇女土地合法权益的行为。海口市龙华区西城镇丁村，外嫁女曾多次上访，要求维护她们的土地承包权益。龙华区城西镇政府利用这次完善土地承包工作为契机，集中力量，采取各种有力措施和灵活多样的方法，解决外嫁女土地承包权问题。目前，丁村已完成土地发包，95名外嫁女的问题得到完善解决。三是补签、清理完备土地承包合同。今年补签家庭承包合同15253份，分包耕地面积76727.1亩；清理完备家庭承包合同205817份，涉及土地面积1009868.3亩；补签专业承包合同13569份，承包土地面积68529.4亩；清理完备专业承包合同4994份，涉及土地面积147652.1亩。四是完善八十年代以来农民开荒山坡地的承包手续。本着尊重历史，面对现实的原则，确立山坡地的承包关系。今年补签合同承包面积有237533.3亩，清理完备合同手续的有92981.3亩，使签订合同的面积达到开荒山坡面积1113305.8亩的74.3%。五是清理对外发包面积过大、时间过长、承包过低的合同1558份，涉及面积168472.3亩，纠正“三过”、完善合同1231份，涉及面积59175.5亩，提高土地承包金593.23万元。

　　3.规范土地承包资料档案管理。在完善农村土地承包手续后，各地将承包合同、经营权证登记表等资料进行归档，设立专柜保存。一些市县还组织开发了管理软件，对土地承包进行规范化、现代化管理。全省土地承包实行电脑化管理有42个乡镇。

　　4.妥善解决农村土地承包纠纷。去年以来各级政府及有关部门受理土地承包问题信件数625件，市县一级受理因土地承包问题上访2606人次，处理土地承包纠纷案件414件，查处违反土地承包法规干部6人。

　 （二）开展基本农田保护专项检查，切实保护耕地。

　　按照省政府的安排，省国土环境资源厅、省农业厅2004年上半年制定下发了《海南省基本农田保护检查工作方案》，成立了领导小组及办公室，全面推动保护检查工作，切实做到“摸清底数、纠正问题、查处违法、完善制度”，确保检查工作取得实效。

　　1.全面摸清基本农田保护、利用现状及变化情况等底数。通过查档案、对图件、核数据，以及实地对照检查等方法，对全省基本农田保护基础工作情况了进行全面清查，做到了图表、地块、责任人“三落实”。

　　2.严肃查处各类违法案件，大力推进存在问题的整改。一是设立和公布基本农田保护检查举报电话，接受群众举报和社会监督。二是加强对上级督办、检查发现、群众举报、媒体披露的各类破坏、违法占用基本农田行为进行严肃查处。如陵水、澄迈、万宁、文昌等市县全面开展对毁坏耕地开采宝石、锆钛砂矿、粘土（烧砖）等活动的打击，捣毁了一批矿点，并进行罚款、限期复垦等处罚及追究责任人责任；临高等地对少数农村呈零星分散状占用水田建民宅等行为进行专项整治，强制拆除违法在建房屋多处，并责令复耕，有效遏制了各类违法行为。三是对农业结构调整用地进行整改。澄迈、屯昌等地对植树、种果等可复耕用地行为向农户发出通知限期复耕。四是对可复耕撂荒地组织复耕，全省2004年共复耕面积5085公顷，占撂荒地总量的46.3%。

　　3.加强制度建设，补充完善基础工作建设，确保基本农田保护各项制度落到实处。一是按照新的《基本农田保护条例》、《海南省基本农田保护规定》等法规，补充完善了市县级基本农田保护制度。二是增设了一批保护牌、桩，补充签订了一批乡镇、村、农户保护责任书，补充完善了一批基本农田保护图文表档案资料。

　　（三）开展征用农民集体所有土地补偿费管理使用情况专项检查工作，保护被征地农民的合法权益。

    2004年4月起，省政府组织省监察厅、省国土环境资源厅、省农业厅、省审计厅等四个单位专项检查全省征用农民集体所有土地补偿费工作，到2004年12月30日前，清偿工作基本结束。

　　1.摸清了我省征用农民集体土地补偿费的管理使用总体情况。通过对拖欠补偿费逐宗核实，我省1990年―2003年底期间，各市县实际拖欠征地补偿费250宗，金额56550.6694万元；其中1999―2003年全省共拖欠2033.2741万元，占总额的3.4%。我省拖欠的征地补偿款主要是1999年新法实施前发生的，大部分是九十年代初期我省房地产热期间的遗留问题。

　　2.较好地完成了追缴拖欠的征地补偿费任务。截至2004年12月31日前全省已追缴248宗，支付拖欠、挪用的征地补偿费56090.647万元，占总额的99.19%；其中属1999-2003年期间拖欠的2033.2741万元已全部还清，按照国务院的部署，清偿率100%。

　　3.重点解决了一些农民意见较大的拖欠征地补偿费的遗留问题。海口美兰机场项目1995年征地中拖欠农民集体土地补偿费2426万元，由于股权变动等多种原因，一直没有兑现，在省领导亲自过问，多方协调督办下，已全部用现金兑现。在九十年代初东线高速公路征地工程中，万宁市政府在未取得每户农民同意的情况下，将农民所得征地款作为农民股本金入股建设万宁钛矿加工厂，建成投产后，因管理不善，造成亏损，无法兑现农民分红，从而形成拖欠征用农民集体所有土地补偿费626万元，经督促检查，万宁市已用财政资金兑付；同时，对于历年来市政道路拖欠的征地补偿费296万元，万宁市委、市政府也已一并解决。澄迈县金马大道和绿地广场等项目征地过程中拖欠征用农民集体土地补偿费413万元，通过追缴，目前也已全部支付。

　　4.依法查处了一批挪用、贪污征地补偿费的违法违纪行为。据统计，专项检查工作开展以来，全省共清查征地违法行为8宗，其中党纪处分1人，刑事案件移交5宗，退回集体土地3.8567公顷，有力地遏止了土地违法势头。

　　5.针对我省土地征用中存在的问题，建立健全了征用集体土地补偿标准体系。目前，全省18个市县已按要求编制土地征用三项补偿标准方案。同时，改变原来按被征地年产值和倍数补偿的做法，要求各市县根据不同乡镇的不同地段、地类、人均耕地和经济发展水平等情况，划定不同区片，统一制定分片的“区片分类综合补偿价”。

　　6.加强征地补偿费分配使用管理，杜绝征地补偿费的截留、挪用。如澄迈县实行“村财镇管”制度，将已经发放到农村集体经济组织的征地补偿费，由当地乡镇政府监督，补偿费的分配管理由村民小组张榜公布，接受监督。

　 （四）基本完成我省农村土地确权工作，依法解决农村土地纠纷问题。

　　我省农村土地有4999.3万亩，由于历史原因，土地权属管理基础十分薄弱，到2002年初尚有4886.6万亩没有确权，绝大多数农民集体和单位没有拿到土地证书，土地纠纷不断，与经济社会发展的要求很不适应。2002年以来，在省政府领导下，我省积极开展农村土地确权工作，截至2005年1月15日，已完成确权登记发证总面积4834.2万亩，占应确权土地总面积的 98.92%，居全国领先地位。在确权的同时妥善解决了一批土地纠纷案件。全省共解决2031宗土地纠纷、58.8万亩，澄迈红光农场与黄龙村土地纠纷致1死3 伤案、白沙县荣邦乡七水村与儋州市海头镇岛村太平村因土地纠纷致6人重伤案、东方示范牧场与周边农村六个村委会因2.7万亩土地权属纠纷群体上访案等重大纠纷案件均得到依法妥善处理。此外还初步建立了农村土地权属管理档案，共填写土地界线核定书464244份、地籍调查表92810份，建立宗地档案81374宗。海口、三亚、保亭等部分市县已着手建立农村土地确权登记发证信息系统。这项工作的顺利完成，对于稳定农村、深化改革与经济社会发展，具有十分重要而深远的意义。

　（五）抓紧制定《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》。

　　《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》已被列入省人大常委会2005年立法计划，省农业厅负责组织实施这一立法项目的调研、起草、研讨和报审工作。根据要求，省农业厅制定了起草工作方案，成立了起草小组。起草小组在经过深入调查和广泛征求意见的基础上，结合我省农村土地承包及合同管理的实际，于今年5月草拟出初稿，在征求各市县农业局、农经总站（中心）、省直有关单位和专家意见后，又进行了认真修改，形成了送审稿，现已报省法制办审查。

    二、存在问题

    一年多来，在各级政府和有关部门的努力下，省政府在贯彻农村土地承包法，加强农村土地管理方面做了大量的工作，但由于种种原因，我省完善土地承包管理工作还存在许多问题：

　　（一）农户在80年代开垦种植长期作物的山坡地（农村称“开荒地”）尚没有全部签订专业承包合同。据统计，全省八十年代以农民开荒山坡地1113305.8亩，尚有285890.1亩未签订专业承包合同。

   （二）农村“四荒地”没有全部完成承包。全省农村统计“四荒地”1923895.66亩，其中对内发包839167.22亩，对外发包614995.9亩，尚有469732.54亩没有落实承包。

    （三）农村土地承包管理机构不健全。农村集体土地承包和流转的业务主管部门是农村经营管理机构，由于机构改革，乡镇农经站大多已不复存在，市县一级农经人员普遍只有1―2人。农村土地承包合同纠纷仲裁机构也没有建立起来。农村土地承包和流转管理、纠纷调处等工作缺少应有的力量和经费。

（四）部分地区占用农田退耕还林，因已无法移植，目前一时难以复耕。中西部地区在农业结构调整中将部分农田改种果树、橡胶，因涉及农民利益，需待更新后才能复耕。因种粮比较效益较低、干旱缺水生产条件差等原因，有部分农田撂荒，组织恢复耕种进度较慢。

　　（五）个别地方土地征用后农民的生产生活得不到合理解决，存在“失地又失业”现象。有的地方政府征地积极，但没有采取多种措施解决农民就业和安置问题，再加上当地乡镇企业不发达，就业机会少，造成农民失地又失业；还有的地方集体经济组织没有长远打算，将征地补偿费“分光吃光”。

　　三、下一步工作意见

    （一）继续抓好二轮土地承包后续完善工作。在完成家庭土地承包经营权证新证发放工作的基础上，重点做好八十年代农户开垦种植长期作物的山坡地的专业承包工作以及农村集体“四荒地”的发包工作，依法让农民特别是从事种植业的农民拥有足量的土地，并切实抓紧解决二轮承包其他遗留问题。同时，要加强土地承包档案管理，妥善保管土地承包方案、合同、权证和登记表簿，确保土地承包档案与实际土地承包情况相一致。

    （二）进一步规范农村土地流转。各级农业部门要贯彻实施好《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》，采取措施使农村土地流转管理工作迈入制度化、规范化轨道，确保规范有序流转。

    （三）加强农村土地承包纠纷调处。各级农业部门特别是农村经营管理部门，要在当地党委、政府的重视和支持下，全面掌握当地土地承包纠纷及调处情况，建立土地承包纠纷情况定期报告制度。要以高度的责任感和紧迫感，坚持依照农村土地承包法等法律、法规和政策，及时做好农村土地承包纠纷调处工作，妥善化解矛盾，切实维护好农民的土地承包权益，维护农村稳定。

    （四）全面完成农村土地确权工作。农村土地权属清楚，是落实农民土地承包经营权的先决条件，要切实完成我省农村土地确权工作，为全面落实土地承包法打好坚实的基础。

    （五）积极稳妥推进征地制度改革，建立健全被征地农民社会保障体系。积极推行符合市场经济规律的被征地农民生产生活安置方式，促进失地农民再就业，根据实际推行留用地安置、拆迁安置统一纳入小城镇建设范围等安置方式，建立企业招收被征地农民就业的奖励机制，安排一部分财政资金专门用于失地农民再就业培训，制定优惠政策鼓励农民利用征地补偿款兴办集体经济和个体经济实体，保证失地农民财产增值；建立失地农民的养老社会保障制度，按照个人和政府共同负担的原则，政府从土地出让价款中划出一定比例，由社会保障部门建立失地农民个人保障金帐户，按照略高于当地城镇居民最低生活保障标准，为失地农民提供养老保险。

　　（六）切实加大执法监察力度，坚决查处各类违法乱占滥用，特别是非农业建设占用基本农田案件。进一步整改存在问题，加强跟踪检查，确保被种植性农业结构调整占用的基本农田待树木收获后或更新时即作复耕。优先将灾毁地的复垦列入各类国家投资土地开发整理项目计划，集中力量进行重点复垦。在采取责令占用基本农田建房农户限期开垦耕地补划基本农田等方法整改民宅问题的同时，结合新一轮土地利用总体规划编制，合理安排乡村建设发展空间。