关于《海南省计划生育条例》执法检查情况的报告(书面)

主任、各位副主任、秘书长、各位委员 :

   受主任会议的委托，我向会议报告《海南省计划生育条例》执法检查的情况。

今年是《海南省计划生育条例》 (以下简称《条 例》 )颁布实施10周年，为进一步推动《条例》的贯彻实施，促进我省人口与社会经济协调发展，省人大常委会主任会议决定组织部分省人大常委会组成人员、代表和教科文卫工作委员会委员组成执法检查组，于99年ll、12月份对全省实施《条例》的情况进行一次执法检查。检查组由省人大常委会副主任吴葵光、秘书长徐经国任组长，省人大常委会委员、教科文卫工委主任罗素兰，省人大常委会委员陆清。省人大代表、教科文卫工委副主任陈高卫任副组长。检查的重点是：1、近三年来实施《条例》的基本情况；2、我省干部、职工执行《条例》的情况；3、计划生育队伍的建设情况；4、计划外生育费的征收、管理和使用情况。检查组于11月29日听取省政府及其有关部门贯彻实施《条例》的情况汇报后，分两个小组分别检查了三亚、东方和琼海、定安四个市县实施《条例》的情况。检查结束后，检查组分别向有关市县进行了反馈。其余市、县、自治县由该行政区域的人大常委会负责组织自查并将自查情况报告省人大常委会办公厅。检查组还设立举报电话，接受群众的举报与投诉。截至12月20日，共收到举报或投诉电话近200个，信件40多封。我们以省人大常委会办公厅名义分别转省计划生育局及有关市县人大办理，并将于2000年适当时机对办理情况进行追踪督查。

一、对我省贯彻实施《计划生育条例》情况的基本估价

从检查的情况看， 10年来，特别是近3年来，我省的计划生育工作，由于各级政府高度重视，加强领导，各级计划生育行政部门、计划生育协会以及广大计划生育工作者卓有成效的工作，各有关部门紧密配合，齐抓共管，取得了显著的成效。广大干部、群众的人口意识和计划生育的自觉性不断增强，计划生育工作逐步走上制度化、规范化、法制化的轨道，群众的婚育观念发生了新的变化，全省人口过快增长的势头得到了有效的控制，计划生育工作年年有进步，全省人口出生率逐年下降，从1989年的23．48％o下降到1998年的18．48％o，计划生育率逐年提高，计划外多孩率逐年下降，基本上做到了人口与社会经济协调发展。

(一)各级党政领导对实施《条例》工作高度重视。省委省政府在《条例》颁布实施后，先后于91、96年适时作出《关于加强计划生育工作的决定》和《关于进一步加强计划生育工作的决定》，明确强调，各级党政领导务必把实行计划生育、控制人口增长的工作，放在特别重要的位置上抓紧抓好。要按《条例》第七条“各级人民政府的主要领导人，是执行本地区人口计划和做好计划生育工作的主要责任人”的规定，做到党政一把手亲自抓，负总责。为了切实加强对计划生育工作的领导，各市县领导都与乡镇、机关、企事业单位层层签订了人口与计划生育目标管理责任书，把计划生育工作任务落实到基层、到村到人，并实行计划生育工作“一票否决制”，把计划生育工作的好坏，当作考核领导干部政绩的一项重要内容。有效地调动了领导干部和计划生育专干的积极性，增强他们的责任感，使《条例》的各项规定得到落实，并保证了我省连续8年完成国家下达的人口计划，实现既定的人口控制目标。

(二)学习、宣传《条例》比较扎实、深入，广大干部、群众的人口意识和计划生育的自觉性明显提高。lO年来，我省各级政府把学习、宣传《条例》作为开展基本国情和基本国策教育的内容，纳入普法规划中，教育干部和群众认清人口形势的严峻性，正确认识人口增长与社会经济发展的关系，树立全民的人口意识和人均观念。各级计划生育行政部门和宣传、新闻、文化、出版等有关部门，通过开设人口与计划生育栏目、举办学习班或法制讲座、张贴宣传标语或宣传画、印发宣传小册子等多种形式，结合创建“文明村”、“文明家庭”活动，全方位多层次宣传《条例》。可以说，对《条例》的宣传，是所有法律法规宣传中力度较大的。儋州市以群众喜闻乐见的民歌、春联等为载体，拨出专款，组织创作宣传计划生育的山歌剧，拍摄电视专题片，征集、出版计划生育民歌、春联专辑，编演计生专题歌舞等。该市创作的“迎新郎”、“姐妹争妈”，在全国计生系统文艺调演中荣获“金奖”、“银奖”。通过对干部群众进行计生政策、计生知识、优生优育等一系列宣传教育，逐渐改变了人们“多子多福”的婚育观，初步树立了“少生快富”的新观念，实行计划生育逐步成为广大育龄夫妇的自觉行动。

(三)以《条例》和国家的计划生育政策为依据，制定配套规章和措施，规范、有序地开展计划生育工作。为了推进计生工作，省政府相继出台了《关于违反计划生育法规的行政处分规定》、《流动人口计划生育管理实施细则》等规章；省计划生育行政部门制定了《关于进一步从紧从严加强计划生育工作的办法》、《计划外生育费征收和计划生育行政处罚执法程序》等40多个规范性文件及全省统一的计划生育各种行政执法文书。与此同时，各市县还根据本市县的实际，制定了一系列的配套规定，更具体地规范了计划生育的行政执法行为。经过多年的艰苦努力，我省计划生育工作基本上做到有法可依、有章可循，初步走上制度化、规范化、法制化的轨道。

(四)认真开展对党员、干部、职工违反计划生育的清理工作，依法查处违反计生法规案件。今年4月，省计划生育局和省监察厅按照省委、省政府的决定，联合发出了《关于清理党员、干部、职工违反计划生育政策问题的通知》。全省各市县根据通知的要求，对违反计划生育的党员、干部、职工进行了为期约半年的清理。据初步清理的情况统计，10年来，全省有违反计划生育的干部和职工共17158人，已作处理的有13294人，占应处理人数的77．5％。东方市清理出1609人(合农场职工)，已作处理1609人，其中降级降职1055人，开除留用49人，开除公职126人。琼海市清理出3139人(含农场职工)，其中党员357人，干部、职工2782人，已作处理3139人；已作政纪处理的干部”职工2774人，其中开除公职的105人，撤职的19人，降级的245人。定安县清理出3097人(含农场职工1875人)，已作处理3001人，占96．9％。

海口市认真查处违反计划生育方面的案件，对超生的某公司老总和某厂厂长，海口市计生局顶住压力，坚决予以查处。三亚市计生局 10年来，共查处妨碍或破坏计划生育案件l00余宗。由于加大了执法的力度，有力地推动了《条例》的贯彻实施。

(五)重视计划生育队伍建设，着力提高计划生育技术服务质量。省委省政府对机构改革中削弱各级计划生育机构的作法一经发现，及时纠正。为此，1996年省编委发文，要求尽快建立健全市县、乡镇计划生育工作机构，明确规定市县设计划生育局、乡镇设计划生育办公室，保证了计划生育工作队伍的稳定。到1999年6月，全省有计划生育干部2021人，其中省级53人，市县603人，乡镇1365人。目前，计划生育工作的四级网络已基本形成，即市县设计生行政部门，乡镇设计生办，配备计生专干，村(居)委会配有计生员，经济社配有计生信息员。同时，各市县都成立了计划生育协会和计划生育服务站。多数市县对计生员和计生信息员也做到人员、报酬、职责三落实。为了提高计生队伍的素质，今年5月，东方市计生局实行竞争任岗，产生新的领导班子；东方、昌江、澄迈等市县还公开招聘录用一批大中专毕业生充实计生队伍，做到机构健全，人员配置合理。各市县以各种形式组织计生工作人员学习人口理论、基本国情和基本国策，学习法律法规和业务知识，不断提高计生工作人员的素质，使他们在工作中严格执行“七个不准”的规定，努力做到依法行政、文明执法。

为了加强农村基层计划生育服务网络建设，确保节育措施的落实，《条例》施行以来，省财政共拨款 1271万元用于市县和乡镇两级计划生育服务站(所)的建设，拨款237万元用于服务站(所)购置设备，拨款4400万元作为节育手术经费，拨款690万元用于节育手术并发症的治疗。1996年以来，昌江县加大了计生基础设施建设，共拨500万元专款，建设全省一流的县级计生服务站和9个乡镇计生服务所，还给计生局和各乡镇配备交通工具、电脑、手提式B超机等，大大改善了工作环境，提高了计生技术服务水平。

(六)依法加大了征收计划外生育费的力度，对有效地控制计划外生育起了重要作用。1992年后，全省各级政府加大了计划外生育费征收的力度，以农村为重点，对违法生育者依法征收计划外生育费。这一举措，既处罚了违反计划生育者，又教育了广大群众，增强了人们的法制观念，促进了农村“四术”的落实，确保了人口计划的完成。据统计，1992年以来，全省共征收计划外生育费1．72亿元。我们检查的四市县中的三亚、琼海征收的力度较大，三亚、琼海、定安等市县近年来还对拒交计划外生育费的“钉子户”，依法申请法院强制执行。对计划外生育费的管理，多数市县都设立专户专帐管理，采取乡镇征收、乡镇管理、乡镇使用的作法。各市县及乡镇征收的计划外生育费基本上用于计划生育工作。

二、计生工作面临的新情况和实施《条例》中存在的主要问题

我省在实施《条例》，推进计划生育工作过程中，取得了很大的成绩，积累了不少经验，对此应予充分肯定。但是，我们也应清醒地看到，当前的计生工作面临许多新的情况，在实施《条例》中还存在一些突出的问题。主要是：

（一）经济条件下，新情况、新问题不断出现，如流动人口、企业下岗职工急剧增加，给计划生育管理增加了难度和困难。在检查中，我们发现，海口虽然下发了《关于进一步加强流动人口计划生育管理的通知》、《关于下岗职工特殊人群计生管理的意见》，《海口市流动人口婚育证明查验规定》对这两部分特殊人群的计划生育管理进行了一些探索，但从全省范围来说，对这两部分人的计生管理乏力，一方面，计生部门的工作没有到位；另一方面，相关的职能部门主动配合也不够，尚未形成齐抓共管的局面。停产、半停产企业的计划生育工作有所放松，有的甚至处于没人管的状态，干部、职工超生严重。

（二）实施《条例》过程中还存在一些盲点和误区，人口与计划生育的形势不容乐观。其一是《条例》中规定的奖励内容没有很好执行。独生子女的父母是干部、职工的，退休时未能领到《条例》规定加发的退休金。对独生子女、纯女户以及主动放弃生育指标的家庭没有相应的扶持和鼓励措施。其二是在农村，间隔不足 4年生育第二胎比较普遍，据定安县计生局统计，在全县生育第二孩的群众中，只有31％间隔满4年。即便是计生工作先进的琼海，这个问题也比较突出。这与对《条例》第十三条执行不坚决，工作措施不得力有关。其三，计划生育工作中弄虚作假现象比较严重。执法检查期间，我们收到几起这方面的举报。据省计生局每年抽样调查，全省出生人口统计水分在30％左右，个别乡镇高达50％。若按此比例推算，每年少报出生人口4至5万人。但对弄虚作假者未见采取严厉的制裁措施。

（三）有 的市县对违反计划生育的党员、干部、职工的处理不够得力，执法不严、 违法不究的情况比较普遍。全省违法生育的党员、干部、职工有 17158人，其中3864名至今未作出处理。三亚市对违反计划生育应作政纪处理的553人，已作处理仅751人，处理率为13．6％；应作党纪处理的41人，已作处理的仅12人，处理率为29．7％；对一些党员、干部该作党纪政纪处理的，却以认错态度好等种种非法定理由，从轻处理或不作处理。有些单位征收计划外生育费随意降低征收标准或以结扎代征。如东方市的罗带乡，张某93年起生第5胎，按规定应征收超生费16000元，可因张某落实了节育措施，只征收1600元。

（四）计划外生育费在征收、管理、使用上都不同程度地存在一些问题。一是征收的力度还不够，大部分市县实征额占应征额不足 50％，对违反计划生育人员的计划外生育费有的分文未征，有的仅征收了极小的一部分；二是在管理上存在漏洞，没有按“乡收县管，财政监督”的体制管理；三是存在挪用、挤占现象，特别是有些单位列作“其他费用”的数额较大。没有明细的项目开支，是一笔“糊涂帐”。如三亚市河东区96―98年征收计划外生育费近81万元，列作“其他费用”的支出就达到37．6万元。有些乡镇也存在类似情况。计划外生育费真正用于扶持和奖励计划生育好的家庭的数额很小。

（五）对违法进行胎儿性别鉴定未引起足够重视，打击不力，出生婴儿性别比严重失调。据统计， 1998年全省出生婴儿性别比为100：127．8，比正常值100：107高20，8。琼海市1998年出生婴儿性别比为100：137，有的乡镇高达100：157；定安县1998年出生婴儿性别比为100：152，个别乡镇高达100：171。定安县委县政府已意识到性别比失调问题的严重性，并开始采取措施，明令禁止对胎儿性别进行鉴定，但效果甚微。

三、对进一步贯彻实施《条例》的几点建议

（一）要继续深入学习、宣传《条例》，进一步提高广大干部、群众计划生育的自觉性。要把《条例》的学习与宣传同学习人口理论、了解国情、省情紧密结合起来，使广大干部、群众充分认识人口在经济社会协调发展与可持续发展战略中的地位，增强控制人口数量、提高人口素质的紧迫感和忧患意识。各级政府和各单位的主要领导人，是计划生育工作的主要责任人，要率先垂范，学好《条例》，自觉实行计划生育。各级计生干部、计生员和计生信息员，工作在计划生育第一线，要全面掌握计划生育工作的法规、政策和人口与计划生育基础知识。同时，要切实加强对育龄人群的宣传力度，使他们真正了解《条例》的主要内容。在宣传中要注意运用本地区正反两个方面的典型，力求形象生动，易于为群众所接受。

（二）   实加大计划生育执法力度，依法推进计划生育管理。要继 续依法清理和 处理违反计划生育的党员、干部、职工，特别是那些目前处理率较低的市县，要加大处理力度，做到有法必依、执法必严、违法必究，以取信于民。

要加大力度征收计划外生育费，对拒不缴交的“钉子户”要申请人民法院强制执行，人民法院应积极予以配合。计划外生育费的管理要规范，使用要合法合理。各级政府要按国家有关部门的规定，每年检查计划外生育费的征收、管理和使用情况。征收、管理和使用计划外生育费的单位，要定期公布计划外生育费的征、管、用情况，接受社会监督。

要强化各级政府主要领导人及各单位主要负责人的计划生育工作责任，建立经常性检查与年终考核相结合的制度，对弄虚作假或不能实现计划生育工作目标的，坚决落实“一票否决制”。

(三)要继续加强计划生育队伍的建设，拓宽工作思路，提高计生人员的素质和计划生育工作的总体水平。

目前我省乡镇计生服务部门的性质和人员编制未定，技术服务力量不足，乡镇计生专干队伍不稳定，且素质偏低。建议省政府在市县机构改革中通盘考虑计生队伍的建设问题。省计划生育行政部门要加强对计生人员政治和业务技术培训，并加强对基层计生工作的指导，提高计生队伍的整体素质和技术服务水平，以适应计生工作的需要。

要拓宽工作思路，继续狠抓基层基础工作和孕前型管理，切实落实计划生育“三为主”方针，把计生工作与扶贫开发、建设文明家庭结合起来，总结开展创建计划生育“合格村”和“婚育新风进万家’’活动的成功经验，并逐步在全省推开，提高计生工作的总体水平。

（四）各级政府要把计划生育工作的经费列入本级财政预算，确保计划生育工作所需的经费。多年来，各市县计划生育工作的经费主要靠征收计划外生育费来维持。这样做，不利于计生事业的发展和计生队伍的廉政建设。且随着计划生育工作的健康发展，征收计划外生育费的总量将逐年减少。因此，把计划生育工作的经费列入财政预算势在必行。

（五）省政府要组织力量，对实施《条例》中的问题及新时期出现的一些人口现象进行前瞻性研究，提出对策。如两胎间隔期问题，流动人口、下岗职工特殊人群的计生管理问题，人口性别比问题，市场经济条件下计划生育家庭优先优惠问题，完善人口目标管理责任制问题和人口城市化、老龄化问题等，都要深入研究，提出对策，为我省制定人口与计划生育规划和政策，修订、完善《条例》提供依据。