关于《海南经济特区农垦国有农场条例（草案）》第二次审查的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　省一届人大常委会第二十次会议对省人民政府提请审议的关于《海南经济特区农垦国有农场条例（草案）》（以下简称条例草案）和农村工委的初审修改稿进行了初步审议。委员们认为，海南农垦是全国最大的天然橡胶生产基地和最大的热带作物基地，是全省重要的农副产品生产基地和重要的工业生产基地。其土地面积占全省的 1/4，人口占全省的1/7，提供的财政收入占全省的1/6。在我省的经济和社会发展中，农垦具有全局性的举足轻重的作用。因此，制定这个条例对于明确农垦国有农场的法律地位，维护国有农场的合法权益，加快农场体制改革，转换农垦经营机制，促进农垦经济和社会的发展，都具有重要意义。条例草案的基本内容是可行的，符合社会主义市场经济体制的要求，体现了海南的特点。但在一些问题上，有些委员存在着不同的看法，主要是对政企分开，农场的社会负担、经营体制等问题意见不统一，需要进一步协调论证。此次会议后，农村工委对委员们的意见进行了整理并向主任会议作了汇报。根据主任会议的决定，由法规室负责条例草案的二审修改工作。法规室认真研究了委员们的意见和农村工委的初审修改稿，去年10月与省农垦总局的有关负责同志进行了座谈，了解条例草案的有关问题和我省农场综合改革试点情况。并于去年底和今年初，先后到东昌、黄岭、西联、桂林洋等农场调查研究。在此基础上，我们对条例草案进行了多次讨论和修改，形成了《海南经济特区农垦国有农场条例（草案二审修改稿）》。现将审查修改意见报告如下：

　　一、关于政企分开问题

条例草案第二条规定，农场是企业法人，同时又规定“农场依法负责场区范围内的社区管理工作 ”。在第二十次常委会上，委员们对这个问题有两种意见。一种意见认为，我国经济体制改革的目标之一是政企分开，条例草案把一些政府职能赋予农场，使政企合一得到法律的认可，显然是不妥的。另一种意见认为，国有农场与一般的国有企业不同，有其特殊性，农场既是企业，又是社区，既行使企业职能又行使部分政府职能的体制是历史形成的，在特定的历史发展时期中是客观的需要和历史的必然，目前彻底改变这种体制的条件尚未成熟，改革要逐步进行，要有利于农垦社会的稳定和经济的发展。

经调查论证我们认为，第一，建立以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学 ”为特征的现代企业制度，是我国社会主义市场经济体制的重要内容，也是包括国有农场在内的整个国有企业的改革方向。作为经济特区的农场立法，要有利于推动国有农场的体制改革，必须把握住政企职责分开这一环节。第二，建省办特区以来，农垦国有农场的改革已进行了积极探索，在政企分开方面取得了很大的进展，农场原来承担的某些政权职能正逐渐弱化、分离。比如，农场管的法庭，实际上已不具有审判的职能，主要只起调解的作用。农场管理的公安派出所，按照国家公安部关于企业公安的改革精神，逐步转为由政府公安系统管理，经费逐步由政府财政负担，也是可行的。因此，建议将条例草案第二条第二款中的“农场依法负责场区范围内的社区管理工作”一句删除。这样做，并不意味着不考虑国有农场的特殊性，要求农场在政企分开方面改革一步到位，一刀切。在实际工作中，深化农场改革，坚持政企分开，与从实际出发，区别情况，分类指导，逐步推进的原则是有机统一的。这在条例草案第四章“农场的社区建设”的有关条款中已做了规范。

二、关于农场的社会负担问题

长期以来，农场一直自办基础教育、公共卫生、小城镇基础建设等社会公益事业。农场一方面要负担这些社会事业的费用，另一方面要缴纳各项税费。这种双重负担使农场在与其他企业的竞争中处于劣势地位，难以公平竞争。在第二十次常委会上，委员们对这个问题有两种意见。一种意见认为，农场作为企业就不应当有承担这些社会职责的义务，这些社会事业都应该由政府和社会来统筹举办。另一种意见认为，农场是一个小社会，办好这些事业才能稳定农垦队伍和发展农垦经济，这些事业全由政府来办财政也难于承受，全推向社会也要考虑各方面的条件。

我们认为，减轻农场的社会负担，改善外部环境，是农场改革和发展必须研究解决的问题。条例草案根据国务院有关规定和我省财力的实际情况，在教育费附加、城市维护建设税、耕地占用税等方面，对农场作了减免和返还税费的具体规定。从调研过程中农场的反映看，这些规定比较符合实际，是可行的。因此，在二审修改稿中保留了这方面的内容。

三、善于农场的经营体制问题

为了转换农场的经营机制，建立现代企业制度，条例草案在农场的组织经营体制上，提出了农场要积极创造条件，逐步实行公司制改造的总要求。在调研过程中，有的同志提出，现代企业制度有多种组织形式，公司制是最重要的形式，但不是唯一的形式。我省农垦系统有九十多个国有农场，情况多样，差别很大。农场改革不可能只搞一种模式，而应当区别对待，分类指导。实行公司制改造需要较长的过程，有条件的农场应当积极争取改组为有限责任公司、股份有限公司，或者组建企业集团。条件不具备的农场，可以继续完善承包经营责任制。一些规模较小的农场，也可以实行股份合作制。因此，我们建议在条例草案“农场的经营管理 ’’一章中增加一条规定：“未进行公司制改造的农场，应当按照法律、法规的规定，采取多种形式转换经营机制，完善内部管理制度，成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。”同时，在第二十五条中增加一款规定：“农场依法实行民主管理，农场的经营者应当自觉接受职工的监督。”

四、关于农场土地权益的保护问题

在二十次常委会上，有些委员提出，农场与周边农村之间在土地等方面经常发生纠纷，农场的土地往往被侵占，条例在立法上应当解决这个问题 ,保护农场的土地和其他资源不受非法侵占。因此，我们建议根据国务院[1991]42号文件的规定，在条例草案中作如下的规定：“任何单位和个人，不得侵占农场的土地和其他资源。对权属有争议的土地和其他资源，由县级以上人民政府会同农场主管部门召集当事人协商解决。凡有法律文书、合同、协议和经批准规划的，应当承认农场的权属；对历史上没有明确权属的，按照现实的管理范围确定权属，并补办法律手续。”

五、关于法律责任问题

根据二十次常委会上有些委员的意见，我们对条例草案的法律责任部分作了调整和充实，增加了如下规定：“农场由于经营管理不善造成经营性亏损的，场长、其他场级负责人、直接责任人，应当依照《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第二十九条和《国有企业财产监督管理条例》第四十五条的规定，承担相应的责任。 ”

此外，还对条例草案的一些条款作了文字修改和技术处理。

法规室认为，条例草案经过修改后基本成熟，较为可行，建议本次会议审议通过。

以上报告，请予审议。