关于《海南省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法（草案）》的起草说明

  —— 2008 年 11 月 25 日 在省四届人大常委会第六次会议上

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府的委托，现对《海南省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法（草案）》（以下简称《草案》）的起草情况，说明如下：

一、立法的必要性

（一）上位法要求制定有关实施办法。 《中华人民共和国中小企业促进法》（以下简称《促进法》）于 2003 年 1 月 1 日 施行，该法第四十四条明确规定 “ 省、自治区、直辖市可以根据本地区中小企业的情况，制定有关的实施办法 ” 。为了贯彻落实《促进法》，目前国内大部分省、区市都结合本地实际，制定了关于促进中小企业发展的地方性法规，而我省一直没有制定相关实施办法。

（二）制定该办法是促进我省中小企业发展的必然要求。 按照原国家经贸委等四部委联合制订的《中小企业标准暂行规定》来划分，目前我省共有各类中小企业 28.84 万户，占全省企业总数的 99% 以上；从业人员 147.7 万人，占全省企业就业人数的 95% ；中小企业与非公有制经济互占比率达到了 90% 。中小企业和非公有制经济在繁荣经济、增加就业、推动创新和催生产业中发挥了越来越大的作用，已成为促进社会生产力发展及推动和谐社会建设的重要力量。近年来，随着 “ 大企业进入、大项目带动、高科技支撑 ” 战略的实施，全省经济快速发展，重点支柱产业框架体系初步成型。未来一段时间，我省经济发展的主要任务是不断延伸产业链，发展产业集群，做大做强支柱产业，培育发展高新技术产业，迅速增强全省综合实力。作为全省企业主体的中小企业是完成这些任务的主要力量。

目前，我省中小企业存在不少问题，比如总体实力弱，在资金、技术、信息、人才、管理等方面面临许多困难，产业配套能力和市场竞争能力不强等。因此，政府应从资金、创业、技术创新、市场开拓、融资担保、社会服务等方面加大对中小企业发展的扶持力度，营造良好的发展环境。 2004 年以来，我省相继出台了《海南经济特区促进私营个体经济发展条例》、《中共海南省委关于加强投资环境建设若干问题的决定》和《海南省人民政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干规定》等鼓励推动中小企业发展的政策法规，对贯彻落实《促进法》发挥了一定作用。但由于这些政策法规的覆盖面较窄、操作性不强、执行力度较弱，与当前我省中小企业的发展需求不相适应。为此，适时出台一部专门促进中小企业发展的地方性法规，既是我省中小企业发展的呼唤，也是工业化发展大趋势的必然要求。

二、立法过程

2008 年省人大常委会和省政府将《海南省促进中小企业发展条例》列入当年立法审议计划项目，省工业经济与信息产业局按要求开展立法工作，以省内外调研、问卷调查及企业座谈等方式征求立法意见，起草完成送审稿后报送省法制办审查。省法制办在审查过程中，征求了省发改委、省国税局、省地税局、省财政厅、省工商局等相关单位的意见。在此基础上，根据《中华人民共和国中小企业促进法》等有关法律法规的规定，参考云南、河南、广东、浙江、江苏等兄弟省促进中小企业发展的地方性法规，结合本省实际，多次对送审稿进行审查和修改，形成了审查稿，报省政府常务会议审议。 2008 年 11 月 3 日 ，五届省政府第十七次常务会议审议通过了法规审查稿。省法制办会 同省工业经济与信息产业局根据省政府常务会议的意见，再次对法规审查稿进行了认真修改，形成了现送省人大常委会审议的《草案》。

三、《草案》中几个需要重点说明的问题

（一）关于法规名称的问题。

《海南省人大常委会 2008 年立法项目》安排中，本项目的名称为《海南省促进中小企业发展条例》。省法制办在审查中，根据《中华人民共和国中小企业促进法》第四十四条关于 “ 省、自治区、直辖市可以根据本地区中小企业的情况，制定有关的实施办法 ” 的规定，将《草案》名称修改为《海南省实施〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》。

（二）关于调整对象和范围的问题。

近几年来，我省相继出台了《海南经济特区促进私营个体经济发展条例》和《海南省人民政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干规定》等相关规定，对扶持、推动私营、个体等非公有制经济的发展做出了规范。当前我省中小企业与非公有制经济互占比率为 90% ，中小企业的所有制形式不仅包括私营经济形式，还包括国有、集体、外商独资以及混合型所有制形式的中小型企业，而原非公经济政策法规未能将其纳入调整范围。为了加强对这部分中小企业的保护与扶持，《草案》第二条明确规定 “ 本办法适用于在本省行政区域内依法设立的有利于满足社会需要，增加就业，符合国家产业政策，生产经营规模属于中小型的各种所有制和各种形式的企业 ” 。将各种类型的中小企业作为立法对象一并加以扶持和保护，将更有利于营造公平的市场环境，推动企业在良性竞争中加快发展。

（三）关于中小企业发展专项资金的设立问题。

中小企业在市场竞争中处于弱势地位，财政扶持是政府扶持中小企业发展的一项重要措施。《中华人民共和国中小企业促进法》第十条明确 “ 中央财政预算应当设立中小企业科目，安排扶持中小企业发展专项资金 ” ， “ 地方人民政府应当根据实际情况为中小企业提供财政支持 ” ，江苏、云南、陕西等 12 个省的地方立法中，均规定了设立中小企业发展专项资金。尽管在 2008 年我省财政安排了 1000 万元支持中小企业发展的一次性经费，但仍未设立常规性中小企业发展专项资金。为此，《草案》第七条规定 “ 省人民政府应当设立中小企业发展专项资金。市、县、自治县人民政府应当根据实际情况为促进中小企业发展提供财政支持 ” 。同时考虑到中小企业发展专项资金的用途及使用方式与其他专项资金和财政资金不同，《草案》只做原则规定，明确 “ 具体的使用管理办法由省人民政府另行制定 ” 。

（四）关于中小企业信用担保体系建设问题。

中小企业担保体系建设是解决中小企业融资难的有效措施之一。 2006 年，省政府从省工业发展资金中拿出 9000 万元，用于支持各市县组建担保公司，为中小企业提供融资担保。目前全省已成立了 21 家中小企业信用担保服务机构，总体上看，这些中小企业担保机构仍存在规模总体偏小、担保实力不强、风险机制有待完善、与商业银行合作不够紧密、商业银行认同度低等问题。为了进一步完善全省信用担保体系建设，扩充企业融资渠道，同时，为了克服政府出资成立的担保机构的局限性，规范担保市场运作，激发担保机构活力，《草案》第十二条规定 “ 县级以上人民政府应当加强对担保机构的引导和监督，建立、完善省和市、县、自治县担保体系。省级担保机构主要以联保、再担保等方式开展担保业务。政府投资建立的担保机构实行市场化运作，自主经营，独立核算。具体管理办法由省人民政府另行制定 ” ， “ 鼓励社会各种资本参与省和市、县、自治县担保体系建设。鼓励中小企业开展多种形式的互助性融资担保 ” 。此外，为加强对担保机构的监管，根据国家对担保体系管理的要求，《草案》第十四条规定 “ 担保机构应当在注册登记后三十日内到同级中小企业行政主管部门和财政部门备案 ” 。

（五）关于安排中小企业担保资金的问题。

中小企业担保体系建设和完善需要政府大量的资金引导。我省中小企业发展专项资金的设立虽然将对我省中小企业信用担保体系建设发挥一定的支持作用，但专项资金的覆盖面较广，用于支持各个专项的资金额度较小，将不足以应对资本金补充、信贷风险补偿等担保业务发展的需求，因此，《草案》第十三条规定 “ 县级以上人民政府应当安排资金，用于担保机构从事中小企业担保业务的信贷风险补偿、资本金补充和业绩奖励。具体使用和管理办法由省人民政府另行制定 ” ，通过充分发挥地方财政资金的放大效应和导向作用 , 积极鼓励金融机构加大对中小企业信贷支持力度 , 切实缓解中小企业的融资困难。

（六）关于中小企业创业扶持问题。

中小企业在我省经济社会发展中的重要地位决定了政府对其进行扶持的必要，而这种扶持在中小企业的创业阶段尤为重要。对于规模小、力量弱的中小企业而言，在创业阶段进行扶持实质上是便于市场进入，为全省中小企业的发展壮大提供条件。为此，《草案》第三章作了专章规定。如第十五条、第十七条，在税收、土地、厂房等方面规定了相关的优惠政策。根据我省 “ 大企业进入、大项目带动、高科技支撑 ” 的产业发展战略，《草案》第十六条还规定 “ 鼓励中小企业为大企业、大项目配套，通过建立专业化分工协作关系和产业技术联盟，促进中小企业的产品进入国内外大企业的产业链或者采购系统 ” 、 “ 引导大企业从中小企业选购配套件和零部件，鼓励大企业将部分产品、零配件委托给中小企业生产，带动和促进中小企业发展 ” 。

（七）关于推动中小企业技术创新问题。

为了落实国家创新战略，围绕构建有海南特色的经济结构的目标，加快中小企业产业结构调整的步伐，实现经济发展方式转变，《草案》专设 “ 创新推动 ” 部分内容，结合企业的实际需求，参考国家及我省扶持中小企业技术创新的若干优惠政策，在第十九条、二十条、二十二条中对中小企业从事技术创新、技术改造，研究开发新产品、新技术、新工艺，科技成果引进、转化及生产等方面，给予税、费等优惠，鼓励和引导中小企业自主创新，推动创新发展。同时，考虑到《草案》的立法稳定性，对具体的优惠措施使用了概括的方式表述，以增强立法的操作性及调控幅度。

（八）关于中小企业权益保护问题。

近年来，我省中小企业的发展环境有较大改善，但所承担的各种不合法或者合法不合理的负担仍然较重， “ 旧三乱 ” （乱摊派、乱收费、乱罚款）和 “ 新三乱 ” （乱检查、乱培训、乱排名）并存，已影响到我省中小企业的健康发展，需要继续加以重视。在现实中，中小企业特别是小企业的维权能力较弱，因此，《草案》从保护中小企业合法权益、规范政府各部门及其工作人员的执法行为的角度出发，在第三十二条、第三十三条、第三十四条分别对政府部门的年检及检测、检验、检疫，行政检查，行政收费行为作出了规定，第三十六条规定 “ 县级以上人民政府有关部门应当建立和完善受理中小企业对违法行为的投诉和举报机制，公布受理程序和方式，依法查处侵犯中小企业合法权益的违法行为 ” 。

《草案》及以上说明，请予以审议。