关于《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例（试行）（草案）》的起草说明

主任、各位副主任、各位委员 :

我受海南省人民政府委托 ,就《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例(试行)(草案)》向大家作出说明,供审议时参考。

一、建省五年来 ,海南特区的投资环境有了极大改善,但距经济和社会发展的要求差距很大,特别是交通和大型水利工程等基础设施建设处于滞后状态。到1992年港口实际吞吐量已超过通过能力,买无轨火车票、飞机票难一直是来海南的客人头疼的问题,城市道路交通拥挤，县乡公路状况落后,城市和开发区供水问题没能解决,这些现象说明若不加快基础设施建设,势必制约海南经济特区的对外开放、制约经济和社会发展。

近几年来 ,省委、省政府在政策上、投资上对于基础设施建设方面做了重点倾斜,国家有关部门也给予了大力支持,比照建省前前进了一大步。但是百业待兴,资金有限,只靠中央支持和省政府财政拿钱建设,是远远不够的。如东线高速(半幅)公路初步设计概算10.56亿元，国家补助3个亿,交通部门出1.2亿,日元贷款2个亿,省计划安排国家低息贷款1.38亿,计划缺口近3个亿,实际缺口更大。基础 设施建设都有投资大 ,回收期长,公益性强,项目自身效益低的特点,过去其建设一直依赖政府投资,以致进展不大、收效甚微。若不采取更大举措,改变状况,海南的经济就难以取得更进一步的发展。

中共海南省第二次代表大会再一次明确海南省今后二十年力争 基本实现现代化的宏伟目标 ,要求近五年在打基础、土水方面要有新的重大突破。其中,对海南交通发展规定了艰巨而光荣的任务:加快高速公路和高等级公路建设,到本世纪末公路密度和等级均达到全国先进水平；加快机场建设,争取1997年出岛空中客运能力达到1000万人次以上;加快洋浦、金牌、东水、龙湾等港口的深水泊位建设,争取2000年吞吐能力达到5000万吨以上;加快海南铁路通道建设，争取早日火车出岛与大陆铁路网联通。这些建设总计投资要几百亿人民币,只靠政府出资显然有困难,势必要求我们认真学习和运用中央给我省的优惠政策,进一步解放思想,深化改革,扩大开放。从改革中找出路,在改革开放中求发展。本届政府为了使基础设施建设有新的突破,从一九九三年起,不断推出改革方案,如:建立股份制企业，集合社会资金;大力开展向国内外的招商活动,把基础设施建设及经营推向市场;采取各种措施,调动和发挥地方积极性,大力宣传“修好路是最大的扶贫”、“要想富、先修路”的道理;实行“一路一公司”，对投资者实行投资综合补偿等等。一年多来的实践证明，所有这些改革措施都收到了显著的成效,目前全省已兴起了一个修路、大搞基础设施建设的高潮。为了巩固和发展已取得的大好局面,总结我们的成功经验,若以立法的形式明确对投资基础设施建设实行综合补偿的各项优惠政策,将肯定会对我省进一步吸引境内外投资者投资基础设施建设产生巨大的推动作用。为此,我们起草了《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例(试行)(草案)》(以下简称《条例》),现提请人大常委会审议。

作为对基础设施的投资者 ,他首先必定要考虑三个问题:

1)由于基础设施用地量大,整个项目征地费用大约要花多少钱?

2)基础设施投资巨大、回收期长,整个项目的投资何时可以收回?

3)投资基础设施能得到什么优惠?

我们的《条例》也必须明确地回答这三个问题。

二、《条例》的起草过程 :

从本届政府上任伊始 ,就非常重视海南省的基础设施建设。崇武同志、啸风同志到任的第一个星期,就亲临省交通运输厅视察工作,听取汇报,从1993年4月起,就开始酝酿对重点的基础设施工程制定一个综合补偿的办法,让政策和资金向这方面倾斜。经过一年来的实践和不断地研究,由省法制局牵头,征求了各方面意见,作了反复的修改,最后经省政府常务扩大会议讨论通过,《条例》于今年三月正式呈报省人大提请审议。

详细过程在发给各位委员的材料中已有载明 ,不再赘述。

三、《条例》立法的依据

国发 [1988]26号《国务院关于鼓励投资开发海南岛的规定》的第八条:“投资者可以合资、合作方式在海南岛投资从事港口、码头、机 场、公路、铁路、电站、煤矿、水利等基础设施建设 ,也可以独资经营专用设施、并可依照国家有关规定投资经营与上述设施相关联的各类企业和服务事业.实行综合经营。”国发〔1988〕24号文件对此更加明确指出:“这些投资多、回收慢、风险大的项目减免所得税的优惠待遇可以更加放宽;其投资者,还可以同时投资举办与这些项目相关联的效益高、资金回收快的企业和服务事业,实行综合经营,综合平衡外汇收支”。在国家给海南的优惠政策基础上,我省又制定了《海南经济特区外商投资条例》进一步鼓励外商投资基础设施,并实行综合补偿政策。因此,制定《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例(试行)》是有依据的。

在投资补偿中 ,又依据国家土地实行有偿使用的政策、法规,在《条例》中明确了投资者可以利用交通基础设施项目的地利,进行土地开发,把房地产业创收快、效益高的特点与基础设施建设的长线投资挂起钩来,优势互补,通过优惠政策鼓励向基础设施投放。基础设施建设好了,当地的经济就有了起飞的条件,就有可能取得较快地发展。只有地方的经济发展了,地方的财政收入才可能有大幅度地增加，地方也就会更快地富起来。这也就是目前社会上广为流传的“要想富、先修路”、“给地方修好路是最大的扶贫”的道理。

四、对《条例》中几个问题的说明

1、关于实行投资综合补偿范围

《条例》的第二条 ,明确了本法规调整的对象是:在海南经济特区投资经营交通和大型水利基础设施的境内外投资者。

突出了基础设施投资中的交通和大型水利的工程投资 ,并进一步规定交通基础设施中的海南公路网的骨架及干线公路(也就是汽车专用路等级以上的公路)、铁路、公用性港口码头和航道、民用机场。从而保证投资重点向基础设施的倾斜,也使综合补偿的范围得到合理的控制。

《条例》第三条规定了投资方式可以是独资、合资、合作等方式。规定了经营是基础设施建设项目的投资经营和项目连带的各类企业及各类服务事业的综合经营。

《条例》的第四条 ,规定了综合补偿的投资总额的界定:按批准的工程扩大初步设计的概算总额计算。综合补偿的回报率将在投资者与政府签订的投资合同中确定。

2、关于基础设施建设项目用地的优惠地价问题

根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第七条 (二)铁路线路、飞机场跑道和停机坪用地,免征耕地占用税。《财政部关于颁发耕地占用税具体政策的规定》又具体规定免税范围为:装卸用货场仓库用地、机场飞机跑道、停机坪、机场内必要的空地以及候机楼、指挥塔、雷达设施用地。《国家税务局关于对交通部门的港口用地征土地使用税问题的规定》：一、对港口的码头(即泊位、包括岩边码头、伸入水中的浮码头、堤岸、堤、栈桥等)用地,免征土地使用税。对港口露天堆物场用地，原则应征,企业纳税确有困难的,可由省税务局根据实际情况,给予定期减征或免征的照顾。《海南省城镇土地使用税实施细则》第七条(六)铁路路基、站场用地、公路路基用地、港口码头、堆货 场、道路用地、机场跑道、停机坪及安全区用地……免征城镇土地使用税。为了减少工程投资 ,降低造价,从投入的方面给投资者以优惠,我们在《条例》中的第十条,对基础设施项目用地规定了近期内的分类标在地价,机场、港口、三级以上的铁路站场用地只负担对群众的土地附着物、生长物的全额拆迁补偿。而对线型用地分布的公路、铁路的征用地原则上由当地市、县人民政府统筹负责,投资者按不同地区分类向各市县人民政府统一缴纳的土地出让费标准规定为平均每亩不超过2000-8000元。考虑到地价今后的变化,又规定五年做一次地价调整。征地补偿费统一由市县政府掌握,征地工作由市县负责。从而保证项目用地的征地工作顺利进行。

3、关于综合补偿用地的数量、范围、价格问题。

给投资者一定数量的土地允许他们开发经营 ,以补偿在基础设施项目的投资,这是很重要的,对投资者有吸引力的政策。也是投资者所关心的综合补偿方面之一。

为了制定《条例》我们曾对综合补偿的土地数量、价格等问题 ,研究了几个方案,企图在《条例》中有明确的规定。但是,补偿用地地点、范围、数量、地价都是变动因素,基础设施项目也有难有易投资水平不等,所以不可能用一个数量标准在《条例》中反映。因此,我们在制定《条例》第九条时,补偿用地的数量、地点、范围,由投资者向政府提出综合开发投资的投资案中提出,由政府审定批复,在投资者与政府签订的合同中加以明确。

为了保证综合补偿的土地的合理开发 ,再次明确规定了“以开发 项目带土地的原则 ”。为了给投资者明确的优惠,规定了地价为当时分类基准出让价的70%出让给投资者。为了防止不合理开发和非法炒卖土地现象发生,同时规定“如没有综合开发项目,则不得批地。”但是“投资者从投资之日起十年内可以向政府提出综合开发项目用地申请。”这样规定是考虑到基础设施项目耗资巨大,鼓励投资者集中资金先投入项目主体建设,免除投资者担心失去综合开发机会的 后顾之忧。

4、海洋海域使用费、资源补偿费等问题

在港口建设中 ,按财政部规定,使用海域应缴海洋海城使用费,我省当前规定为每平方米每年1元,由当地政府和当地海洋局收取。考虑到港口建设耗资巨大,海域使用费的收取大大增加了港口建设的投资负担,而海南省的海洋又归海南省管(其它省没有明确的海域管理权),港口建设对海南至关重要,为了加快港口建设,在《条例》中 提出了免缴海洋海域使用费的条款。

同理 ,对基础设施建设项目自采自用的石、砂、土、地表水等资源，在《条例》上也规定了免缴资源补偿费。

5、关于公路产权的界定,崇武同志很关心这件事,最近对我们作了明确的指示,他的意见可以归纳为:公路本身的产权在政府对投资者还本付息完了后就应归政府所有,但公路两旁有经营价值的附着物的产权（如路边、地下的管道、加油站、餐厅及其他服务设施等）,以及综合开发的土地及其附着物等仍按现有土地管理法办理(即五十年或七十年的使用经营权)。

崇武同志这条意见很重要 ,补充得也很及时。由于这一补充,使得公路产权的界定更加完整,减少了矛盾,但由于时间关系,没有来得及写入《条例》草案的正文,现特向大家补充报告。

以上是我们《条例》起草情况的汇报与说明 ,请各位委员审议。