一、提出建议的理由

　　中共中央、国务院和省委、省政府高度重视农垦改革特别是土地改革工作。2015年《中共中央 国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》和《中共海南省委 海南省人民政府关于推进新一轮海南农垦改革发展的实施意见》（琼发〔2015〕12号）都明确指出：土地是农垦最重要的生产资料，是农垦存在与发展的基础，用3年时间基本完成农垦土地确权登记，切实强化农垦土地权益的保护。

　　（一）完善《海南省土地权属确定与争议处理条例》是切实解决农垦土地争议地调处及农垦土地证与他人林权证冲突的需要。

　　为了落实中央及省委省政府的工作部署，海南农垦系统和自然资源系统拧成一条绳，上下齐心，已基本完成了中央、省委省政府关于用3年时间基本完成农垦土地确权登记发证工作的部署，但在土地确权登记的过程中也存在因适用政策法规不当、事实调查不清的情况，导致垦区部分争议土地的合法权益无法得到有效维护，具体表现为：一是部分原国家划拨给农垦（现状他人使用）的土地，在农垦及对方均无法提供准确使用时间年限时确权他人的情况；二是部分原国家划拨农垦土地由省、市政府颁发林地证给林业系统相关单位或集体经济组织，同时又颁发土地证给农垦下属企业的情况。

　　主要原因:农垦国有土地确权目前仅以《海南省土地权属确定与争议处理条例》“第九条 《六十条》公布后至1982年5月14日《征用土地条例》发布以前，国有农场和周边农村集体经济组织相互越界使用至今的土地，现由国有农场使用的，土地使用权确定给国有农场；现由周边农村集体经济组织使用的，土地所有权确定给农村集体经济组织农民集体所有。”作为依据，而1982年5月14日距今时间跨度较长，且距离1982年最近的航拍影像图为1986-1988年3个年限拍摄的，部分地区尚未有上述年限的航拍影像图，导致无法提供精确的使用时间节点作为确权证据，在农垦及农村集团双方均无法提交准确使用时间节点证据的情况下，地方政府一般从维稳角度出发，直接确权给农村集体或其他经济组织。

　　原林业登记发证与国土登记发证属于不同系统，且根据法律规定，土地由国土系统确定、林地由林业系统确定。因此，1990年-1992年期间林业部门划定部分林场及设立林地管理站时，林业部门在未充分调查核实原国家划拨农垦土地范围的情况下，一是将部分原国家划拨农垦的土地颁发了国有山林证（部分区域仍有农场的整建制生产队及种植的天然橡胶），据不完全统计，原国家划拨农垦土地中已颁发林权证面积为29.28万亩，例如海垦东新农场公司就有14.7万亩土地，林业部门在未充分调查的情况下就颁发了林权证给上溪、茄新、尖领、南桥等森林经营所管理；二是颁发的国有山林证权属范围内，又有部分土地在2002-2004年期间由市县政府给农垦颁发了土地使用权证，产生“一地两证”的问题。据不完全统计，目前海南农垦存在“一地两证”的面积为5.29万亩，且部分土地现状为我垦区下属企业使用至今，例如土地权属属于岭门农场、林地权属属于吊罗山林业局及南林保护区的2.7万亩“一地两证”土地中，仍有岭门农场6个队91户234人常居住其中，以该部分土地作为目前生产生活的主要收入来源，以及其他部分垦区居民的生产用地位于该部分土地中。

　　目前，针对上述问题，海南农垦为维护该部分土地权益，已多次协调相关职能部门，均未能得到有效解决。

　　二、建议

　　（一）结合农垦土地权属来源的历史复杂性，建议完善《海南省土地权属确定与争议处理条例》，在《条例》进一步明确，如双方均无法准确提供使用年限证据的，按照国家划拨给农垦的文件依据确定权属。同时，为了兼顾现使用人权益，可经双方协商采取租赁或股份合作的方式，明确使用期限，继续使用土地。

　　（二）鉴于国家及省级层面已成立自然资源管理部门，实现林地、土地的统一发证登记。建议由自然资源管理部门全面梳理原林地、土地登记相关的法律及政策文件，对适用过程中相冲突的法律及政策条款进行修改完善。同时，建议由自然资源管理部门牵头针对土地证与林权证冲突的问题，进一步梳理和查明此类型土地的使用现状和发证过程，制定相应的调处政策，以此有效解决垦区土地确权遗留问题，维护农垦土地合法权益。