关于《海南省旅游市场管理规定（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

  我受省政府的委托，现就《海南省旅游市场管理规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）的有关问题作如下说明。

    一、制定《海南省旅游市场管理规定》的必要性

    建省办经济特区十年来，我省旅游业快速发展，旅游业成为支柱产业和全省经济的基石之一，在国民经济中起着越来越重要的作用。但是，我省旅游快速发展中的一些问题也日益突出：一些企业和个人在旅游市场中的经营行为不规范，旅游法规不够完善和不配套，旅游管理体制不顺，部门之间的配合缺乏协调，导致部分类型的旅游企业设置过多过滥，旅行违规经营，“黑社”屡禁不止，部分旅游司机、导游索取高回扣，城市旅游饭店供过于求，部分旅游景点重复建设，炒房、炒车、炒团和强买、强卖、欺诈游客现象时有发生。1995年，省人大颁布《海南省旅游管理条例》，对加强我省旅游业管理，保护和合理开发利用旅游资源，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业发展起到重要作用。但是，《条例》难以对旅游市场作出具体、详细的规范。因此，制定《海南省旅游市场管理规定》，以进一步完善我省旅游法规体系，规范旅游经营、管理中的行为，为我省旅游业快速健康发展提供强有力的法律保障。

    二、《规定（草案）》起草的主要过程

  根据省人大、省政府1998年立法计划及省领导有关加快旅游市场管理的立法的指示精神，省旅游局和省法制局、省人大法规室于今年8月起对省内外旅游市场进行调研，在此基础上起草了《规定》初稿。广泛征求各级旅游主管部门、旅游企业和省有关厅局意见，经多次修改形成《规定（草案）》，被省政府今年第12次常委会议讨论通过。

  三、《规定（草案）》的主要内容及依据

  起草《规定（草案）》参照了国家、省有关法规和外省市的管理规章，结合我省旅游市场的实际。本着深化改革、扩大开放和强化管理相结合，积极进行改革试验的精神，《规定（草案）》体现了以下主要内容。

  （一）明确政府各有关部门要根据各自的职责加强对旅游市场的监督管理。旅游业是综合性很强的行业，政府各有关部门互相配合，齐抓共管，才能营造和维护健康有序的旅游市场。因此，《规定（草案）》第三条明确“旅游、工商、物价、技术、监督、公安、交通、卫生、文化等部门，应当根据各自的职责，加强对旅游市场的监督管理。”

  （二）规范旅行社的分社和门市部（营业部）的设立和经营。针又对我省旅行社设立的门市部（营业部）很多未经法定登记手续，有的采取承包或变相承包的方式经营，一个门市部往往是一个独立的旅行社等问题，根据国务院颁布的《旅行社管理条例》及其《细则》，《规定（草案）》第四条、第五条对旅行社设立分社和门市部（营业部）作出规定，并明确其“不得承包和变相承包经营。”

  （三）关于旅行社质量保证金的管理

  根据国家有关规定，结合我省旅游管理实际，《规定（草案）》第七条明确对保证金随旅行社进行分级管理，严格执行国家现行有关规定，对保证金进行严格的年度审计，公布收支和审计结果。鉴于旅行社质量保证金是用于旅行社对旅游者造成损失进行赔偿的专用基金，《规定（草案）》第八条明确“旅行社不得将缴纳保证金的凭证用于债务担保。”

  （四）规定旅行祥与旅游者之间必须签订规范的旅游合同。我省旅行社与散客旅游者之间，一般没有正式签订规范的旅游合同，有的引起旅游纠纷甚至付诸于诉讼。《规定（草案）》第九条至第十四条依照《旅行社管理条例》及其《细则》，明确旅行社与旅游者之间应当签订旅游服务合同，并对其内容、应当遵循的原则、双方的合法权益以及违约赔偿责任，都作出比较详尽的规定。

  （五）明确旅游景区景点的门票价格由政府有关部门统一制定。旅游景区景点是具有垄断性的旅游资源，是主要的旅游吸引物。国家将对全国旅游景区（点）实行划类，并由国家和省市政府统一定价。为了保证旅游景区景点门票价格的合理性和相对稳定性，防止硬性销售，使旅游者有所选择，《规定（草案）》第二十一条，对景区（点）门票作出规定。

  （六）关于旅游经营单位实行定点管理。旅游定点管理是对旅游行业进行规范化、标准化管理的体现，旅游定点就是对接待旅游团队的各类旅游企业执行相应的旅游服务质量标准。旅游定点只有质的标准，没有量的限制。1993年国家技术监督部门《关于对旅游行业标准归口管理范围的批复》，明确将涉外星级饭店、旅游车船、旅游定点餐馆、游览参观点、旅游定点商店、旅游定点娱乐场所等列入旅游行业标准归口管理范围。多年来，全国各省市按国家规定的归口管理范围对各类旅游企业实行定点管理的实践证明，旅游定点是政府加强旅游行业标准化管理，提高旅游服务质量必不可少的措施。因此，省政府常务会经过讨论，在《规定（草案）》第二十二条至第二十四条明确规定对景区（点）、专项旅游活动项目、旅游饭店、经营贵重旅游商品的购物场所、旅游车（船）公司、旅游餐馆实行旅游定点管理。为体现改革开放精神，还明确旅游定点实行年度动态调整，分级管理，并鼓励旅游企业申请国际爱用的服务质量体系认证。

  （七）对导游和旅游车司机的管理。导游和旅游车司机岗位特殊，直接体现旅游形象。目前我省导游和旅游车司机问题较多，各界反映比较强烈，《规定（草案）》第二十五条、第三十二条明确由旅游主管部门对导游员实行资格认证和对旅游车司机发放上岗证，划清了导游和旅游车司机的管理责任，也使我省对其管理和国家有关规定相一致。为维护旅游市场正常秩序，《规定（草案）》第二十六条、第十七条、第三十三条、第三十四条等条款还对包括导游、旅游车司机在内的所有旅游从业人员的行为作出规范性的要求。

（八）导游管理中心的设立。为加强对导游员的管理、协调，从有利管理、积极改革的前提出发，《规定（草案）》第三十条确定“设立海南省导游中心，负责管理非专职导游员。”导游管理中心是统一管理导游员，并对其提供中介服务和其它服务的非营利性组织。《规定（草案）》起草过程中，有一种意见认为，要在《规定（草案）》中用若干条款对设立导游服务公司作出规定。省政府常务会议认为，导游服务公司可以依照《公司法》、国家和我省有关规定设立，因此没在本《规定（草案）》中另行规定。

（九）建立旅游投诉网络。为实现我省建设成为旅游大省的目标，创造一流旅游环境，必须对旅游者的合法权益提供制度上、组织机构上的保障。因此，《规定（草案）》第三十六条提出设立旅游投诉中心和投诉网络，在旅游企业经营场所和公共场所标示投诉电话号码，设置投诉举报箱。这对方便旅游者投诉，防止发生旅游质量问题，保障旅游者合法权益，树立海南良好形象，将起到积极的作用。

以上说明，请予审议。