关于《海南省实施<中华人民共和国未成年人保护法>若干规定（修订草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    受省人大常委会主任会议的委托，现就《海南省实施 < 中华人民共和国未成年人保护法 > 若干规定（修订草案）》（以下简称《若干规定（修订草案）》）作如下说明：

    一、关于修改《海南省实施 < 中华人民共和国未成年人保护法 > 办法》的必要性

    1994 年 11 月，海南省第一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《海南省实施 < 中华人民共和国未成年人保护法 > 办法》（以下简称《办法》）。《办法》实施以来，对保护未成年人身心健康、保障未成年人合法权益、优化未成年人保护的社会环境、促进未成年人全面发展发挥了重要作用。随着经济社会的发展，经济成分和社会组织的多元化，以及社会生活方式的多样化，未成年人保护工作面临许多新情况和新问题，如部分未成年人受教育的权利未得到充分保障、未成年人活动场所建设滞后、未成年人安全保护工作亟待加强等等，需要对《办法》作进一步修改、完善。 2006 年 12 月 29 日 ，十届全国人大常委会第二十五次会议修订通过《中华人民共和国未成年人保护法》，并于 2007 年 6 月 1 日 起施行。修订后的未成年人保护法进一步明确了未成年人的权利和保护未成年人的原则，进一步强化了家庭、学校、社会、国家的保护责任。根据修订后的未成年人保护法的原则和精神，结合我省未成年人保护工作的实际情况，对《办法》进行修订是十分必要的。

二、《若干规定（修订草案）》的起草过程

根据省人大常委会 2008 年立法计划，团省委于今年 3 月启动该法规的修订起草工作，在调查研究、广泛征求各市县、省直各部门、省内有关专家学者等方面意见、借鉴兄弟省市有益经验的基础上，形成《海南省实施 < 中华人民共和国未成年人保护法 > 办法修正案（草案）》。内司工委会同团省委对修正案草案进行认真研究，收集梳理和研究了大量资料，反复修改，几易其稿，形成了若干规定修订草案（讨论稿）。 9 月 3 日内司工委召开了工委全体会议，对讨论稿进行了审议和修改，形成了提请审议的《若干规定（修订草案）》。
    三、关于法规的体例
　　省人大常委会 2008 年立法计划中，原定出台的是《海南省实施 < 中华人民共和国未成年人保护法 > 办法》。我们认为，就实施性地方性法规而言， “ 实施办法 ” 、 “ 若干规定 ” 等都是法规的具体名称，在效力上都是相同的。 “ 实施办法 ” 的体例过于宽泛，很多条文难免沿袭上位法的内容。 “ 若干规定 ” 的体例对上位法原则性的条文结合本地实际进行拓展、细化，增强操作性、实效性，有几条规定几条，较为简捷。考虑到《中华人民共和国未成年人保护法》对未成年人保护的总体框架、未成年人的权利和保护原则、司法保护等问题已作了较为详尽的规定，且民事、刑事、行政、社会等很多法律都有关于未成年人保护的内容，地方立法没有必要对上位法已经明确的内容再作重复规定。为此，《若干规定（修订草案）》未采用大而全的体例，而是针对本省未成年人保护工作实践中急需解决的问题，以 “ 若干规定 ” 的形式在家庭、学校、社会保护三个方面作出补充和细化的规定。
    四、需要说明的几个问题

（一）关于未成年人保护工作机制。未成年人保护工作面广，涉及部门多。为做好这项工作，省设立未成年人保护协调联席会议制度，负责对各有关部门的工作进行组织、协调、指导和督促。为保证协调联席会议制度正常有效运行，更好地发挥作用，《若干规定（修订草案）》第五条进一步健全了未成年人保护协调联席会议工作机制，增加了 “ 联席会议应当定期召开。联席会议设办事机构，负责日常工作 ” 的规定。

（二）关于未成年人的监护。随着我省工业化、城镇化的发展，越来越多的农村富余劳动力转移到城市中，随之出现的农村留守未成年人监护、教育问题日益突出。为有利于农村留守未成年人的健康成长，《若干规定（修订草案）》第十条对加强农村留守未成年人工作作出了规定。此外，针对公安、司法机关对未成年人的父母或者其他监护人采取限制人身自由强制措施，可能导致未成年人失去监护的状况，《若干规定（修订草案）》第三十条作出委托未成年人所在地的居（村）民委员会或者民政部门临时代行监护职责的规定。

（三）关于未成年人义务教育权利的保障。义务教育法的实施，为适龄未成年人接受义务教育提供了法制保障。但是，仍有部分家庭经济困难的、残疾的适龄未成年人、进城务工人员随迁子女及一些有严重不良行为的未成年人未能接受或完成义务教育。为此，《若干规定（修订草案）》第二十条对各级人民政府保障这部分未成年人接受义务教育权利作出相应规定。此外，针对学校教师侵犯未成年学生受教育权的一些行为，《若干规定（修订草案）》第十一条明确规定 “ 学校和教师不得拒绝接受应当接受义务教育的适龄未成年人入学，不得责令未成年学生停课、转学、退学或者开除未成年学生。 ”

（四）关于未成年人的人身安全保护。近年来，因溺水、食品中毒、传染性疾病、意外伤害等造成未成年人伤亡事故时有发生。针对这一情况，《若干规定（修订草案）》在家庭、学校、社会保护方面作了规定。在家庭保护方面，第八条第三款强调父母或其他监护人要保护未成年人的人身安全；第九条针对当前我省未成年人驾驶机动车，特别是驾驶摩托车这一突出问题，以及未满十周岁未成年人看护问题，对父母或者其他监护人作出禁止性规定。在学校保护方面，第十三条、十五至十九条对学校加强未成年学生安全教育及保证在校学生安全作了具体规定。在社会保护方面，第二十九条、三十一至三十四条对公安、交通、卫生、工商、消防等部门加强校园及校园周边安全管理，消除安全隐患等作出规定。

（五）关于未成年人活动场地建设。我省未成年人活动设施、场所建设落后，开展未成年人法制教育、科技教育、文体活动等缺少必要的、足够的活动场地和硬件设施。为改善未成年人活动场所和设施，《若干规定（修订草案）》第二十二条增加了鼓励社会力量兴建未成年人活动场所的具体措施，第二十三条规定 “ 县级以上人民政府及其教育行政部门应当采取措施，在节假日期间将中小学校文化体育设施对未成年人免费开放 ” 。此外，针对当前有的学校存在体育、文艺场地移作他用的问题，《若干规定（修订草案）》第十二条作了明确规定。

（六）关于法律责任。《若干规定（修订草案）》第三十八条规定： “ 违反本规定，侵害未成年人合法权益，法律、法规已有处罚规定的，从其规定；造成人身财产损失或者其他损害的，依法承担民事、行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 ” 这是关于违反本规定的违法行为应当承担的行政、民事和刑事三种法律责任的一个综合性规定。作出这一规定，一是考虑到与其他法律、法规相衔接；二是由于义务教育法、民法通则、预防未成年人犯罪法、产品质量法、治安管理处罚条例、刑法等对侵害未成年人合法权益的违法行为，都规定了具体的法律责任，没有必要再重复。对法律、法规没有规定的，如违反本规定第十四条规定，学校教师向学生乱收费用、索取财物、推销商品等行为，以及违反第二十一条第二款规定非法转让和侵占未成年人活动场所的，《若干规定（修订草案）》规定了相应的行政处分和整治措施。

以上说明，请予审议。