关于《海口市城市管理综合行政执法条例》的说明

海南省人民代表大会常务委员会：

现就《海口市城市管理综合行政执法条例》（以下简称《条例》）作如下说明。

一、制定本法规的必要性

自2002年国务院发布《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），在全国全面推进相对集中行政处罚权工作，并批准海口市为开展相对集中行政处罚权试点城市以来，我市的城市管理综合执法工作取得了明显成效，城市容貌得到了有效改善。但在实践中，仍存在城市管理综合执法管理体制不顺、执法程序不规范、执法协作较薄弱等诸多问题，这些问题阻碍了综合执法工作的深入开展，影响了综合执法效能的发挥。

2015年8月20日召开的中共海口市委十二届九次全会通过了《中共海口市委关于深化重点领域改革的决定》及配套的城市管理综合执法改革实施方案，对我市城市管理综合执法改革工作进行了全面部署。2015年12月24日，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》正式发布，这是中央层面首次对城市管理执法工作做出专项部署，明确提出要“深入推进城市管理执法体制改革，改善城市管理工作”。2016年11月，海南省人民政府通过了《关于深化行政执法体制改革 推进市县综合行政执法的指导意见》，进一步明确了我省深化行政执法体制改革的方向，细化了对市县综合行政执法工作的具体要求。为贯彻落实中央和省、市改革精神及工作要求，充分发挥地方立法对改革的引领和推动作用，建立职责明确、运转高效的城市管理综合执法体制，有效解决城市管理综合执法工作遇到的突出问题，切实提高城市管理综合执法 能力 和水平，有必要制定本法规。

二、制定本法规的主要依据和起草审议的主要过程

（一）制定本法规的主要依据。制定本《条例》依据的法律法规和参考的政策文件主要有：《 中华 人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国城乡规划法》；《海南省城乡规划条例》；《海口市城乡规划条例》；《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》等。

（二）《条例》起草和审议的主要过程。为提高立法质量，市市政市容委委托海南法立信律师事务所承担《条例》的立法调研、起草工作;成立立法调研小组，组织市人大、法制局、市政市容委、海南法立信律师事务所等有关人员对我市城市管理综合执法情况开展立法调研，并赴深圳、西安、上海、成都等地进行学习考察。2015年8月，起草单位在借鉴其他城市立法经验的基础上，结合海口实际，完成了法规初稿。10月，市政市容委分别征求了市直机关各部门、各区人民政府的意见，进一步修改后形成《条例》草案，并提请2015年12月8日市人民政府第50次常务会议审议通过。

2015年12月18日召开的市十五届人大常委会第三十三次会议对市人民政府提请的议案进行了第一次审议。会后，市人大法制委员会、常委会法工委会同城建工委通过全文公布法规草案、召开座谈会、论证会、实地调研等形式广泛征求人大代表、政协委员、立法咨询专家、基层立法联系点代表、省市区有关部门和社会各界的意见，吸收借鉴其他城市的先进经验，经反复研究、修改，提出了法规草案修改稿。2016年6月、12月，市人大法制委员会两次召开全体会议，对草案修改稿进行统一审议并作了进一步修改完善。2016年12月30日市十六届人大常委会第一次会议第二次审议后表决通过了《条例》。

三、主要 内容 的说明

（一）关于城市管理综合行政执法（以下简称综合执法）的管理体制。管理体制不顺是制约综合执法工作有序开展的突出问题，因此，综合执法管理体制是改革首先必须规范的重点内容。《条例》根据中央对行政体制改革的要求和《中共海口市委关于深化重点领域改革的决定》精神，将综合执法体制改革与简政放权、放管结合、转变政府职能等行政体制改革内容有机结合，构建职权明晰、责任明确、权责对等的行政管理体制，进一步理顺综合执法层级关系，作出如下规范：一是规定“各级人民政府和特定地区管理机构统一领导本辖区内的综合执法工作”；二是明确市、区综合执法部门和综合执法机构的具体分工，规定市综合执法部门负责统筹、协调、指导、监督、考核全市综合执法工作，区综合执法部门负责本辖区内综合执法工作，并可以根据省人民政府的有关规定和辖区工作需要在镇、街道派驻综合执法机构，履行综合执法的具体职责；三是要求规划、土地、住建等有关行政管理部门按照各自职责，协同做好综合执法的相关工作。（第三条至第五条）

（二）关于综合执法的职责权限。科学、合理地界定综合执法的职权范围，厘清综合执法部门与有关行政管理部门之间的关系，是解决多头执法问题和提高执法效率的关键。为明确综合执法职责边界，落实执法主体责任，《条例》一是对综合执法的范围作原则性表述，规定“综合执法部门集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权和相关的行政强制措施”，以适应改革的动态需求；二是明确“市人民政府可以根据城市管理的需要，对综合执法的范围进行调整，依照法定程序报请批准后公布实施”，在为今后综合执法的范围进行调整留下空间的同时，保证法规的稳定性和可操作性；三是要求有关行政管理部门不再行使在综合执法范围内的行政处罚权及相关的行政强制措施，但对法定的其他行政管理和监督职责，应当继续履行；四是明确综合执法活动实行属地管辖原则，并确定发生管辖争议的解决方式。（第十条至第十三条）

（三）关于综合执法规范。近年来，综合执法工作中出现的违反执法程序、执法方式粗放、越权执法等执法不规范问题，已越来越多地引发社会关注，影响了政府的公信力和形象。为规范综合执法行为，提高综合执法水平，《条例》一是要求综合执法部门建立综合执法信息平台，对现场执法活动进行记录、实行巡查制度等，提升综合执法管理水平；二是规定“综合执法部门在查处违法行为时，应当全面、客观、公正地进行调查、取证，依法进行综合执法活动”；三是明确综合执法主体资格，要求“综合执法人员应当经过综合业务培训，并取得相应的行政执法证；未取得行政执法证的，不得从事综合执法活动”；四是规范协管队伍，建立健全城市管理执法协管人员招聘、管理、奖惩、退出等机制，并规定“城市管理执法协管人员应当佩戴明显区别于综合执法人员的标志标识，配合综合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事行政处罚和行政强制工作”；五是细化执法规范，对综合执法部门在查处违法行为时采取的具体措施、执法程序予以明确；六是结合《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政强制法》等有关法律法规，对证据先行登记保存、证据保全，强制措施的采取、变更及解除，法律文书送达等工作予以规范。（第十四条至第二十八条）

（四）关于综合执法协作。完善综合执法协作机制是形成管理和执法工作合力、提升执法效能的重要保障。为构建“内外联动、齐抓共管、处置高效”的执法协作机制，《条例》一是规定“市、区人民政府应当建立健全综合执法协调机制，组织协调解决综合执法工作中的重大事项”；二是明确综合执法部门和有关行政管理部门应当建立健全信息共享机制，实现综合执法工作行政管理信息的共享；三是完善综合执法部门与有关行政管理部门的业务协助、执法联动机制；四是规定镇街、居（村）民委员会在调查取证、文书送达等方面配合、支持综合执法部门依法开展综合执法工作；五是要求居（村）民委员会、物业企业对本区域内违反城市管理秩序的行为，及时报告并协助综合执法部门依法处理，以形成多元共治、良性互动的城市治理模式。（第三十条至第三十六条）

（五）关于综合执法监督。为保证综合执法部门依法履职，《条例》构建了政府监督、部门监督和社会监督相结合的综合执法工作监督体系，一是规定政府监督，要求“市、区人民政府应当加强对综合执法工作的监督检查”；二是强化部门内部监督机制，并要求市综合执法部门建立全市统一的执法培训、监督考核、责任追究和评议考核等制度；三是明确综合执法部门和有关行政管理部门相互之间的执法监督；四是完善外部监督机制，要求综合执法部门应当依法制定、公开权力和责任清单，接受社会监督；五是畅通群众监督渠道，规定公民、法人和其他组织对综合执法人员的违法行为有检举、控告的权利。（第三十七条至第四十一条）

（六）关于法律责任问题。《条例》对综合执法工作中不同主体的不正当行为设定了不同的法律责任，一是明确综合执法部门及直接负责的主管人员和其他直接责任人员不依法履职情形的法律责任；二是规定综合执法部门及其工作人员违法行使职权对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的，应当依法承担赔偿责任；三是针对综合执法部门和有关行政管理部门不履行或不当履行综合执法协作义务的，设定了相应的法律责任；四是规定行政相对人暴力抗法或从事其他妨碍综合执法人员依法执行职务的行为应当承担的法律责任。（第四十二条至第四十六条）

《条例》及以上说明是否妥当，请予审查批准。