关于《海南经济特区口岸综合管理条例（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省政府的委托，现就《海南经济特区口岸综合管理条例（草案）》（以下简称《条例》）作如下说明：

一、制定《条例》的必要性

口岸是国家对外开放的门户，是人员、货物、交通运输工具合法出入境的场所和通道，随着我国对外开放的不断扩大，口岸在国民经济中的重要地位和作用越来越显现出来，已引起各方面的广泛重视。我省是全国最大的经济特区，处四面环海的独特地理环境，口岸对经济建设和对外开放的影响尤为突出。海南建省以来，在省委、省政府的重视下，我省口岸建设一直处在优先发展的位置，新开放了洋浦港、清澜港和三亚凤凰机场三个一类口岸和 7个二类口岸，并对海口机场、海口港等老口岸进行了大规模的扩建改造，大大提高了这些老口岸的吞吐能力。目前我省共有一、二类口岸20个，形成了以一类口岸为主体，二类口岸为补充，客货运功能齐全，布局相对合理的口岸网络。在“九五”期间，我省还将开放美兰国际机场、马村港、金牌港等一批大型一类口岸，这将使我省跨入全国口岸大省的行列。因此，加强口岸综合管理，是我省口岸建设迅速发展的客观要求，是增创海南大特区新优势的需要，是关系到我省经济建设和改革开放全局的一件大事。

口岸管理是一个复杂的系统工程，涉及交通运输、外贸经营、口岸查验及代理、供应、服务等诸多环节，共有十几个单位在口岸从事各种专项管理和服务工作，而且这些单位都隶属于不同的行政、业务部门，在工作中难免发生争议和纠纷，有时还会出现各自为政、各行其是、因部门利益相互扯皮、重复检查、重复收费的现象。为了使各口岸单位步调一致，形成合力，保证口岸工作各个环节协调有序，确保口岸安全畅通，就必须设立口岸综合管理部门，对口岸各项工作进行横向性、综合性管理。然而，仅设立口岸综合管理机构，而无相应的法律、法规作为管理的依据和手段，口岸综合管理仍难以奏效。首先从口岸综合管理的对象来看，口岸查验机构等部门都是国家的派出机构，代表国家在口岸行使职权，这些单位的人、财、物归条条管理，地方政府口岸综合管理部门如无法律赋予的必要权威和制约手段，就难以实施有效的管理；其次从口岸管理法律、法规体系来看，各专业管理部门几乎都有国家制定的法律、法规，如在口岸查验方面，就有《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国海上安全监督法》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等等，唯独在口岸综合管理方面，目前国家和省都未出台法律、法规，这种“无法的管有法的”现象，是当前口岸综合管理弱化的重要原因；再次，尽管口岸各专业管理的法律、法规比较健全，但有些法律法规内容交叉，造成执法部门业务重迭，衍生了重复查验现象，影响了口岸的通关效率。所以，有必要通过制定口岸综合管理法规，调整和理顺各口岸单位的工作关系，实施便利人员、货物、交通运输工具通关的改革措施，有效避免重复查验、重复收费等弊端，使口岸工作更好地服务于经济建设和对外开放。因此，为了加强我省口岸综合管理工作，在目前国家尚无口岸综合管理法律、法规的情况下，依据全国人大给予我省的特别立法授权，从我省实际出发，制定一部能适应我省对外开放和经济建设需要的、能够调整和约束所有口岸单位及其工作人员行为的、能规范口岸各项主要工作内容的口岸综合管理法规是十分必要的。

我们相信，《条例》出台后，将加快我省口岸改革的步伐，提高我省口岸综合管理的整体水平，为在我省建立依法把关、监管有效、方便进出、服务优良、管理科学、收费合理、国际一流的口岸管理体制奠定良好的基础。

二、起草《条例》的主要过程

建省之初，我办根据开展口岸综合管理业务工作的需要，起草了《海南省国家海港口岸管理暂行办法》、《海口机场口岸管理暂行规定》、《关于加强疏港工作的若干规定》、《海南省进出口货物装卸点管理规定》等四个规章，由省政府颁布实施，初步规范了我省口岸综合管理工作。但随着我省口岸改革的不断深入，这些规章已不能适应新形势的需要。 1994年4月，阮省长在接见国家口岸办领导与我办领导时提出我省要尽快制定口岸管理条例。根据这个指示，我办从1994年5月起，把起草《条例》列入重要工作日程，组织了起草小组，由第一把手新自抓这项工作。1994年8月，我办完成《海南省口岸管理条例（送审稿）》，并送省法制局审查。该《条例》尽管不够成熟，但其中提出的一些改革措施在全国口岸系统引起了较大的反响。1995年上半年，我办根据省法制局的修改意见，将《条例》改为《海南省口岸查验管理条例》，并征求了各口岸查验单位的意见。1995年9月，国务院批准深圳市口岸管理体制改革的试点方案后，为了使我省口岸立法与国家口岸改革内容相衔接，我办暂放慢了起草工作，组织人员赴深圳学习考察。1996年以来，我办根据全国口岸改革的新形势，在学习和借鉴深圳市口岸管理体制改革试点经验的基础上，重新调整了起草思路，将《条例》更名为《海南省口岸综合管理条例》，并加快了起草步伐，经过努力，完成了送审稿，于1996年7月送省法制局审查，1996年10月28日经省政府第131次常务会议审议获原则通过，根据这次会议的意见再次修改后，形成了现在的《条例（草案）》。

两年来，我们边研究、边探索、边起草，做了大量艰苦细致的工作，对《条例》反复进行修改和征求意见，曾三次改动《条例》名称，全面性的修改达二十稿，局部性的修改不计其数。在起草过程中，得到了国家口岸办、省政府领导、省政府办公厅、省法制局及各口岸单位的大力支持，给我们提供了许多宝贵的修改意见。

三、《条例》主要内容

《条例》共分七章上十五条。第一章总则，主要阐明制定《条例》的目的、适用范围、重要工作原则及口岸综合管理机构的职责；第二章口岸的开放与关闭，主要从口岸查验基础设施建设的规划、资金来源、建设原则以及设置、开放、关闭口岸的程序等方面作出规定；第三章口岸查验工作，主要从理顺口岸查验工作关系、简化查验手续、规范查验单位和工作人员的行为等方面作出规定和要求，其中大多数内容涉及对口岸查验工作制度的改革；第四章口岸的集疏运，主要内容是加强口岸各单位的协调和配合，加强对外贸运输的协调管理，确保口岸进出有序、安全畅通；第五章口岸代理及其他服务业管理，主要内容是在口岸代理及其他服务业中实行平等竞争的原则；第六章法律责任，规定了违反本条例应承担的法律责任及处罚程序；第七章附则。

四、有关条文的说明

（一）第一章第二条关于口岸的解释，是依据《国务院关于口岸开放的若干规定》（国发［ 1985］113号）的有关规定。通常一类口岸也称国家口岸，二类口岸也称地方口岸。

（二）第四条第一款关于口岸所在地市、县人民政府设立口岸综合管理部门或指定部门和专人，负责口岸综合管理工作的规定，是根据我省口岸综合管理的需要及机构改革后的变化制定的，通常在较大口岸都设有口岸查验、生产、服务单位，而小口岸则不设查验单位，生产、服务单位也较少，因此，在较大口岸所在地的市、县应设有专门的口岸综合管理部门，而小口岸所在地的市、县可指定部门及专人负责。

第四条第二款关于省会市不设市级口岸综合管理部门的规定，是根据《国务院批转＜港口口岸工作暂行条例＞的通知》（国发［ 1980］221号）中关于“省会市一般不另设口岸领导机构，必要时可由省口岸领导机构设立派出机构，处理口岸日常工作”的精神制定的。从我省实际来看，省会市的口岸由省口岸综合管理部门管理，可减少管理环节，并与各口岸查验单位的机构设置同步。

（三）第一章第五条关于口岸综合管理部门的职责的规定，是依据《国务院办公厅转发＜口岸领导小组关于地方口岸管理机构职责范围暂行规定＞的通知》（国办发［ 1987］21号）以及《省编委关于印发海南省口岸管理委员会“三定”方案的通知》（琼编［］199411号）制定，并结合目前我省口岸工作的实际，予以补充和完善。

（四）第二章第七条、第八条、第九条关于口岸查验基础设施建设有有关规定，是依据《国务院批转＜国家计委、国家经贸委、财政部关于开放口岸检查检验配套设施建设的意见＞的通知》（国发［ 1993］44号），并结合我省口岸建设的实际制定。其中第八条第一款关于“集中办公，方便业、货主”的建设原则，是吸取以往老口岸查验基础设施建设分散，业货主办事难的教训制定的。第八条第二款关于口岸查验基础设施要与港口、机场主体工程同步建设的规定，是根据以往口岸查验基础设施建设常滞后于港口、机场主体工程建设，延误口岸对外开放的状况制定的，同步建设可避免港口、机场、车站建成后不能及时对外开放而造成的经济损失。第九条关于“非国家投资新建的口岸，其查验基础设施的建设资金由建设和经营该口岸的单位解决”的规定，是针对我省近年来出现较多货主自建港口的实际情况，根据谁建设、谁经营、谁受益由谁投资的原则制定的。这项规定有利于解决非国家投资建设的口岸的查验基础设施的建设资金。

（五）第二章第十条至第十三条关于口岸设置、开放和关闭的报批程序的规定是依据《国务院关于口岸开放的若干规定》（国发［ 1985］113号）制定的。

（六）第三章口岸查验工作，主要突出对口岸查验工作制度的改革。应当指出，要对口岸查验工作进行彻底的改革，就必须改革国家口岸管理体制并相应地修改有关的法律、法规，而这不是地方法规能够解决的问题。本章主要从理顺查验工作关系、协调查验工作步骤、提高查验工作效率、规范和监督查验单位及工作人员的行为等方面，提出对查验工作制度的改革措施，这些措施施行后，能有效地提高我省口岸通关效率，并有助于改善口岸查验工作人员的工作态度和服务质量，有利于廉政建设。

（七）第三章第十五条关于口岸查验工作实行联合办公制的规定，是依据《海南省人民政府办公厅关于改进口岸管理工作有关问题的通知》［省府办（ 1994）37号］制定的。实行联合办公，为业、货主提供报送、报检、取样、出证、放行、收费等“一条龙”服务，能有效地提高查验工作效率，方便业、货主。

（八）第三章第十六条、第十七条、第十八条关于对国际航行船舶检查的规定，是依据《国务院第 175号令关于国际航行船舶进出中华人民共和国口岸的检查办法》制定的。

（九）第三章第十九条关于对出入境旅客检查的规定，是参照《国务院办公厅转发国家体改委、国家经贸委关于深圳口岸管理体制改革试点议案的通知》（国办发［ 1995］42号）和国家体改委《关于转发李岚清副总理对深圳口岸管理体制改革重要批示及＜深圳口岸旅客出入境查验工作现场协调会纪要＞的通知》（体改函生［1996］42号）等文件精神制定的。

（十）第三章第二十二条至第二十六条关于对进出口货物查验的规定，是参照《国务院办公厅转发国家体改委、国家经贸委关于深圳口岸管理体制改革的试点方案的通知》（国办发［ 1995］42号）精神及我省口岸查验机关近几年来实行的“信任放行”等一些改革措施制定的，这些规定的施行，能在一定程度上方便货物的进出口，减少重复查验、重复收费的现象，减轻业、货主的负担，并有利于疏通口岸，防止压货、压港。

（十一）第四章关于口岸的集疏运的规定，是在依据《国务院批转＜港口口岸工作暂行条例＞的通知》及《海南省人民政府办公厅关于转发海口机场口岸管理暂行规定、海南省国家海港口岸管理暂行办法的通知》（琼府办［ 1988］98号）、《海南省人民政府办公厅转发加强疏港工作若干规定的通知》（琼府办［1988］97号）等有关文件的基础上，结合我省目前口岸集疏运管理工作的实际制定的。目的是确保口岸进出正常有序、安全畅通。

（十二）第五章关于口岸代理及其它服务管理的规定，是根据依法经营、平等竞争、规范管理的原则制定的，目的是逐步搞活口岸代理及其他服务业。目前我省口岸服务行业基本上还处于独家经营和行业垄断状态，这与我省实行社会主义市场经济体制、大力发展外向型经济的要求是很不适应的。但目前国家尚未放开报关代理、外轮代理、国际货运代理、外轮供应、理货等口岸服务的经营，因此本条例着重从强调平等竞争、加强监督管理的方面作出规定。

（十三）第六章法律责任，是依据《中华人民共和国行政处罚法》等法律制定，这些规定进一步明确了口岸综合管理机构的处罚权，有利于增强口岸综合管理部门的监督职能，提高口岸综合管理的权威性。