农业法执法检查报告

    1998年是《中华人民共和国农业法》颁布五周年，为了促进农业法的全面实施，省人大常委会主任会议根据我省的实际情况，决定第四季度开展农业法执法检查，重点检查1994―1997年财政对农业的投入和各项农业资金的管理使用情况。经过三个月的工作，检查已经基本结束，现将有关情况综合报告如下：

    一、执法检查活动的基本情况

    这次执法检查由省人大常委会和各市县人大常委会组织领导，市县人大组织检查组负责对本市县的检查，省人大常委会组织检查组负责对省计划、财政、农业等有关部门的检查和部分市县的重点抽查。检查组由各级人民代表、人大农（经）工委成员组成，邀请部分农业部门的领导和专家参加。执法检查以财政对农业的投入和农业资金的管理使用为主要内容，在全省范围内同时开展，分三个阶段实施：（一）调查研究阶段。从9月中旬到10月中旬，省市县人大农（经）工委组织调查研究，掌握基本情况。政府和有关部门开展自查，做好向检查组汇报的材料准备。（二）检查评议阶段。从10月下旬到11月下旬，市县人大执法检查组开展了对本市县的检查评议，省人大执法检查组在陈苏厚副主任的主持和带领下，听取了省发展计划厅、财政厅、农业厅、扶贫办、农业综合开发办及农口各局的自查汇报并进行初步评议之后，深入澄迈、屯昌、通什、保亭、临高、文昌等市县检查。检查组听取了市县政府和有关部门的汇报，实地考察了40多个农业资金扶持的基础设施项目和种养项目，并通过座谈会、访问、查帐等方式，广泛征询意见，深入了解情况，在此基础上认真依法评议，有针对性地提出整改意见。此外，检查组还请定安、陵水两县人大、政府和有关部门的领导到海口汇报了截留、挪用农业资金的情况，请省发展计划厅对用于片区开发的9870万元以工代赈资金的使用情况作了专题汇报。（三）整改总结阶段。12月上旬开始，检查组对执法检查工作进行了初步总结，向政府和有关部门反馈了检查情况，发现的问题以及整改意见和要求。政府和各部门根据检查组的评议意见针对自身存在的问题制订整改方案，落实整改措施。省直有关部门、市县政府和相关部门对这次执法检查非常重视，积极主动地配合检查组的工作，使检查顺利开展并取得了阶段性成果。整改工作正在逐步深入。临高、文昌、澄迈等市县边查边改，在检查期间主动退还了占用的部分农业资金。

    二、财政资金投入有力地推动我省农业持续稳定发展

    ――资金投入增加，生产能力提高。1994―1997年，全省财政对农业投入总额20.29亿元（含支农生产资金、农业事业费、农综发资金；其中中央财政15.19亿元，地方财政5.10亿元），年度财政对农业的投入规模从1987年的0.79亿元增加到1997年的5.33亿元。这些资金安排使用到农业基础设施和生态建设、农林牧渔各业生产和新品种新技术的推广以及农产品流通基础建设等方面，推动着我省农业和农村经济持续发展。五年间，全省农业增加值由54.13亿元增加到159.00亿元（增长193.7%），粮食年产量由203.65万吨增加到219.70万吨（增加16.05万吨），瓜菜年产量由107.42万吨增加到211.28万吨（增长96.7%），水果年产量由15.40万吨增加到39.14万吨（增长154.2%），肉类年产量由20.15万吨增加到34.70万吨（增长72.2%），水产品年产量由25.74万吨增加到52.25万吨（增长103.0%），农业人均年收入由892元增加到2382元（增长167.0%）。农业和农村经济呈现一派勃勃生机，农民的生活水平有了较大的提高。

     ――以基础建设为重点，农业综合开发成效显著。我省第三期（1995―1997）农业综合开发投入财政资金2.165亿元（中央1.35亿元，省0.75亿元，市县0.065亿元），加上第一、二期（1989―1994）已投入资金3.6亿元，共计投入财政资金5.665亿元。我省农综资金的60%以上投入农业基础设施建设，坚持以农田水利和中低产田改造为重点，着力提高粮油糖的生产能力和增强农业的发展后劲。据统计，三期农业综合开发新建小型水库44座，开挖维修渠道6140公里（其中衬砌防渗 2340公里），修建机耕道路1540公里，增加、改善有效灌溉面积220万亩，营造防护林、经济林50万亩，综合整治农田280万亩，修造渔船127艘，修建虾池鱼塘2000亩和网箱3914个，兴办农产品加工运销企业10个，修建乡镇农技站104个。这次絷地检查组看到的澄迈县促进水库干渠防渗和隧洞工程及山口洋整治工程，屯昌县加乐潭水库灌区配套防渗工程，保亭县什来水利干渠配套工程，临高县美灵隧洞工程和松涛五支渠配套防渗工程，文昌市白石溪引水工程，以及分布在全省各地的大小农综发项目，工程质量一般都比较好，正在发挥并将长期发挥效益。

    ――面向贫困地区，扶贫赈困有成绩。1994―1997年，全省投入扶贫资金0.96亿元，以工代赈资金3.29亿元，这两项资金重点投向贫困地区。扶贫资金的三分之一，以工代赈资金的三分之二以上用于水、路、电等基础设施建设，其余用于种养业和对农民的技术培训等。调查统计，利用两项资金新建、修复水利工程56宗，硬化防渗渠道820公里，增加、改善灌溉面积78万亩，解决了82万人的行路难、42万人的饮水难和35万人的用电难问题，扶持贫困农民种植作物30多万亩，发展了一批畜牧业和水产养殖业。全省贫困人口由1994年的85万人减少到1997年的29万人。屯昌县是使用两项资金较多的市县之一，1994―1997年使用扶贫资金534万元、以工代赈资金2895万元，完成了木色水库南北干渠配套，黄岭水库和西昌水库加固及渠道防渗、福永至大石公路、西昌至藤寨公路等一批基础项目的同时，大力发展种植业和养殖业，增加了农民收入，摘掉了全国重点贫困县的帽子。通什市坚持扶持到村到户，突出解决水、路、电方面的困难，狠抓科技培训，引导农民科学种养，增加收入。全市10768户、56147农村人口中已有9702户、47747人脱贫。保亭县的南水北调和番那水库、陵水县的小南平水库、三亚市的梅山水库、东方市的温村水库等一批水利工程的建成，极大地改善了当地农民的生产生活条件，增强了抗御自然灾害的能力，为农业和农村经济发展打下了良好基础。

    ――加强资金管理，发挥资金效益。各级政府对农业资金的管理都比较重视，并初步形成了一些管理制度和管理办法。近年来，各级人大和政府的审计部门加强对农业资金管理使用的监督检查，对保证农业资金使用得当并发挥其应有效益起到了重要作用。省农业综合开发办强化资金管理这个中心环节，把好工程项目的规划立项预算关、施工质量监理关、验收结算审计关，使工程质量和资金使用效益有了保障。保亭县在农行设立了各项农业资金专户，财政和农行共同管理，监督业务部门使用农业资金，县人大和审计部门也加强了检查监督，从而保证了农业资金的及时到位和专款专用。

    三、农业投入和资金管理使用上存在的主要问题

    农业法第四十二条规定，“国家逐步提高农业投入的水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”第四十七条又规定，“任何单位不得截留、挪用各级人民政府用于农业的资金和农业贷款。”对照这两条法律规定，我省农业投入和资金管理使用方面存在如下一些严重问题：

    （一）地方财政对农业投入呈下降趋势。检查发现，在中央财政对我省农业投入大幅度增加的情况下，省级财政四项资金（支农资金、农业事业费、农综发资金、农业基建资金）从1994年的16534万元下降到1997年12568万元（减少24.0%）。其中下降幅度最大的是：支农资金由2804万元下降到1369万元（减少51.2%），农业基建资金由4605万元下降到1866万元（减少59.5%）。检查发现，全省19个市县中，市县财政对农业的投入1997年比1994年减少的9个，持平的2个，增加的8个。如儋州市，1997年与1994年相比，财政经常性收入增长了28.7%，而财政对农业的投入却减少了31.9%，农业投入占财政总收入的比例由12.8%下降到6.8%。另外，四年间全省市县拖欠各项配套资金达8000多万元，有偿资金难于回收，资金投入不足制约我省农业的发展。

   （二）截留、挪用农业专项资金的情况比较严重。在全省19个市县中，1997年截留、挪用农业资金的市县达14个，总额10454万元。其一，调查核实，全省有13个市县1997年截留、挪用上级下拨的支农资金7280万元。1997年，澄迈县、定安县、陵水县、临高县、文昌市、通什市财政占用支农资金分别达992万元、977万元、833万元、725万元、873万元和615万元，占用比例为资金总额的25%以上。其二，陵水、屯昌、白沙、定安、万宁、澄迈、三亚等7个市县的财政、三防部门占用中央下拨的防汛抗旱经费268万多元用于发工资和扣抵粮食挂帐等（万宁市三防办用于购车14万元，三亚市列支黄××出国考察1.7万元、购移动电话2.86万元）。其三，1997年全省有6个市县挪用省下拨的扶贫资金共计886万元，其中陵水498万元，白沙122万元，临高126万元，万宁60万元，琼山45万元，澄迈35万元。其四，陵水、万宁、临高、保亭4市县的农业、水利等部门占用农业专项资金406万元。其五，1995年前，省政府委托省物资总公司等单位将国家分配给我省的以工代赈物资兑换成现金，在此过程中，省物资集团公司欠兑换款958.25万元，海南物资贸易中心欠465.5万元，海南鸿腾公司欠190万元，共计拖欠1613.75万元，致使下达市县的部分以工代赈指标长期未能兑现。

    （三）部分农业资金投向不当，以工代赈资金投向存在的问题较多。以工代赈资金应当用于救助、扶持受灾地区或贫困地区的群众恢复和发展生产，但占全省以工代赈资金总额30%的片区开发（种养项目）资金9870万元的投入的投入大都背离了正确的方向。省发展计划厅属下的鸿腾公司和鹏腾公司三年间（94―96）获得以工代赈资金1080万元用于养殖驼鸟和中华鳖。陵水县四年间（94―97）经批准以工代赈片区开发项目9个，资金996万元，除县挪用200万元外，到位的796万元主要由统计局安排给属下的公司使用。屯昌县四年共获以工代赈片区开发项目资金570万元，除100万元用于救治大同乡病牛和50万元拨给林科所外，其余420万元用于单位办的经济实体或项目。文昌市1994―1997年以工代赈片区开发资金110万元全部由公司使用。除以工代赈资金外，其他各项农业资金也程度不同地存在投向失当的问题，由此造成农业资金的流失，损害了农民的利益，影响了农业的发展。

    （四）资金使用效益不好的情况相当普遍。从检查的6个市县来看，基础设施项目（水利和饮水工程、乡村道路工程、通电照明工程等）的效益都比较好，尤其在社会效益方面，群众比较满意，而生产性项目（种养、加工、流通等）的效益都普遍不理想。全省以工代赈、扶贫和农综发资金扶持的种养项目效益普遍较差，有的已经失败。例如：文昌利用扶贫资金种植的1000亩龙眼和150亩荔枝因引种病苗而失败。投入财政基建资金180万元的临高调楼渔业综合服务基地因决策失误和管理混乱而停建。通什满发水果基地、澄迈山口2500亩水果基地因后续资金和技术跟不上陷入困境。保亭的红毛丹和苦丁茶群众信心不足而放松了管理。省计划厅和陵水县计统局投入巨额以工代赈资金的驼鸟养殖项目因对市场预测失误而进退维谷。省农业厅投资150万元兴建的永发农产品批发市场闲置晒太阳。投入财政基建资金735万元的省农科院永发基地、165万元的省农技中心三江优质水果示范基地、150万元的新桥隔离试验区等三个省级的农业科研和示范基地，其管理水平之低下令人难于置信。永发基地建设进展缓慢，价值几十万元的进口滴灌设备垃圾般地堆置在田边地头任由水淋日晒，造价昂贵的网室里种着普通的萝卜、白菜。隔离试验区建于1995年，现又发现选址不当，需另投资另选址重新建设。屯昌、澄迈计统局办的荔枝龙眼基地，每亩已投入近4000元，其成本高出当地农民的3倍多。

    四、执法检查组提的整改意见和建议

    针对我省财政对农业投入和农业资金管理使用上存在的问题，检查组提出如下整改意见：

   （一）认真贯彻农业法，牢固树立以农业为基础的思想，千方百计增加对农业的投入。各级政府要结合贯彻《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，继续深入宣传学习农业法，使各级干部牢固树立以农业为基础的思想，充分认识农业在我省经济建设和社会发展中的重要地位，在任何时候任何情况下都不放松农业，千方百计增加对农业的投入。各级政府和计划、财政、农业部门应当做好几项工作：

    第一项工作，组织力量检查各级财政对农业的投入是否符合农业法的规定，未达到要求的要依法纠正。今后，财政每年对农业投入的增长幅度必须高于财政经常性收入的增长幅度。省长、市长、县长要对此负责。

    第二项工作，各级财政、其他部门、单位和个人1994年以来截留、挪用、侵占的各项农业资金必须如数退还。财政及有关部门要进行彻底清理，张榜公布，限期追回。今后，凡发生截留、挪用、侵占农业资金的行为，一律按农业法第六十条规定处理。

    第三项工作，各市县1994年以来拖欠的农业配套资金要想方设法补足，从今年开始再不允许发生新的拖欠。省政府在安排配套指标时，一要严格执行国务院的政策（如农综工程地方财政配套资金中，要求省级财政配套70%、市县级财政配套30%等），二要从实际出发，对财政特困市县和民族地区适当照顾。

    第四项工作，省政府应当制定政策，采取措施，促进农业引入外资，解决农村农民利用农业贷款难的问题，鼓励集体经济组织和农民群众通过各种方式和途径增加农业投入。

    （二）坚持农业投入的正确方向，防止农业资金流失。首先，必须十分明确，今后农业资金投入的重点应当是农业基础设施建设和农业科技建设。通过增加这方面的投入，加快农田水利和高产稳产农田建设，改善农业生态环境，促进农业科技进步，增强农业发展后劲。扶持性质的生产投入的对象应当是贫困地区的贫困农民。科技示范性质的项目主要由基层农科机构来承担。要坚决纠正把农业资金投向资金管理部门属下的或社会上的公司、经济实体或个人的错误倾向，特别是各级计划部门，今后再不能把以工代赈资金用于属下的单位和个人搞“片区开发”和办实业。要对计划、财政及农口各行政单位所办的经营性公司、经济实体和项目进行清产核资，与机关脱钩，实行独立核算，自负盈亏，明确债权债务关系，限期归还已经使用的国家农业资金。

    （三）加强项目管理和跟踪服务，提高资金使用效益。近年来利用农业资金的种养项目，大部分都没有实现预期的效益，有的项目已经失败或者陷入困境。为了改变这种状况，需要从各方面加以努力和改进：一是投资决策必须科学民主，对项目的论证必须客观实在。掌握农业资金使用权的单位和领导，要深入调查研究，充分掌握和深入分析农村的实际情况和可靠的市场信息，倾听各方面的意见，对项目的可行性作出正确的判断，避免和减少投资决策的失误。二是项目规模必须量力而为、实事求是，切忌好大喜功、一哄而上。一切新的项目，比如荔枝、龙眼、红毛丹、苦丁茶等，应当遵循“引进试种要大胆，推广普及要慎重”的原则，抓好典型示范，逐步扩大规模。三是必须坚持资金投入与技术培训并重的方针，依靠科学技术提高资金的使用效益。各级政府都要十分重视农业科技的研究、推广、普及工作，要加大对科技的投入，充分发挥科技人员的作用。农业科技部门和科技工作者要有高度的事业心和责任感，为科技兴农作出贡献。四是在发展新项目的时候不要轻易地放弃传统项目。种什么，养什么，都要尊重农民的意愿。实践证明，用强迫命令的办法强求群众做不愿意做的事情，是肯定做不好的。向农民推广新品种新技术的最有效办法是做出示范样板，“让事实说话”。当贫困的农民还未认识到种桂果养珍禽的效益或者还未掌握技术时，也应当支持他们种粮蔗养猪鸡。

    （四）健全农业资金管理体制和监督机制。长期以来，我省的农业资金管理还比较混乱，尚未形成规范的管理体制。建议省政府组织调查研究，总结正反两方面的经验，制定一个可行的农业资金管理办法，规范资金的抽入机制和投资项目的申报、审批、实施、验收程序以及资金的批拨、使用、效益评估和领导负责制等，使农业资金管理有章可循。在条件成熟时，制定地方性法规。农业资金管理部门的领导和工作人员要坚持原则，廉洁奉公，抵制人情、关系、权力的干扰和利益的诱惑，依法管好用好农业资金。各级人大以及政府的审计、监察部门都要加强监督，发现和纠正农业资金管理使用方面的不正之风和违法违纪行为，保证各项农业资金用到实处，产生好的效益。

    各级政府和财政、计划、农业等有关部门要继续安排一段时间集中精力抓好整改，各级人大要加大力度跟踪监督，使检查中发现的问题能尽快解决，逐步健全农业资金管理体制和监督机制。政府及有关部门要将整改情况向同级人大常委会报告。