海南省人民政府关于我省旅游市场管理情况的报告

        ——2010年5月31日在海南省四届人民代表大会常务委员会第十五次会议上
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
    我代表省政府，向省人大常委会报告我省旅游市场管理的工作情况。
    一、我省旅游市场管理的基本情况
    自建省办经济特区以来，我省旅游业快速发展，产业规模越来越大，旅游市场管理的任务日益艰巨和繁重。海南国际旅游岛建设上升为国家战略，对我省的旅游环境建设和市场管理工作提出了新的更高的要求。这次省人大开展旅游市场管理的专题调研，并听取省政府有关工作的情况报告，是对省政府工作的有力促进。在省委的正确领导和省人大的监督指导下，省政府高度重视旅游市场管理工作，通过采取开展旅游环境整治，规范旅游市场秩序，加强旅游行业管理，构建长效管理机制等措施，旅游市场秩序明显好转。
   （一）开展大规模旅游环境综合整治。2010年1月8日，省委、省政府召开国际旅游岛建设环境综合整治电视电话会议，把2010年定为海南国际旅游岛建设环境综合整治年，印发了《海南国际旅游岛建设环境综合整治工作方案》，并配套下发了旅游市场环境、社会治安环境、城乡卫生环境3个实施细则，全面开展旅游环境综合整治工作。4个多月来，各级政府及有关部门动员到位、行动迅速，领导重视、真抓实干，部门联动、稳步推进，属地管理、重点突出，强化问责、奖惩分明。同时，省里出台了《关于加强海南旅游环境整治新闻舆论监督意见》，并先后向相关市县下发《督查事项通知书》24份，新闻媒体播报整治信息400余篇（条）。省工商局、三亚市等单位启动问责机制，一批行政不作为、工作不落实的干部被问责。经过一系列整治行动，我省社会治安环境不断改善，城乡卫生环境逐步优化，一批低俗的景区（点）被清除，一批欺客宰客的海鲜大排档被取缔，一批涉嫌色情敲诈的旅游饭店被责令停业整顿，一批旅游“黑车”被查处，一批违规的旅游经营者和旅游从业人员被处罚，我省旅游环境综合整治初显成效。
   （二）加强假日旅游管理。近年来，旅游投诉最集中、影响面最广的就是元旦、春节、“五一”、“十一”等重大节假日。2010年春节期间，我省特别是三亚旅游市场暴露出来的诸多问题，给我省的假日旅游管理工作敲响了警钟。为加强假日旅游市场管理，实现“安全、秩序、质量、效益”四统一，省政府专门成立了假日旅游管理领导小组，由省政府分管副省长任组长，统筹协调全省的假日旅游市场环境管理工作，对各市县政府履职情况进行检查指导、督查督办、行政问责。2010年4月28日，省委、省政府召开了全省旅游工作会议，对假日旅游管理进行了进一步的部署和安排，并在会上印发了《关于加强假日旅游的意见》征求意见稿，书面征求意见，拟研究出台相关管理意见。省物价、旅游、工商部门也联合出台了《关于对今年五一期间部分地区宾馆酒店客房价格实施综合调控的通告》。今年“五一”期间，通过节前的周密部署和有针对性的综合调控、检查整治，我省旅游市场秩序井然，旅游饭店客房价格回归理性，海鲜排档无欺客宰客行为，旅游交通实现安全无事故，旅游投诉大幅度下降，游客满意度全面提升。
   （三）加强旅游经营服务行为监管。监管重点主要体现在八个方面：一是旅行社不履行合同约定，降低服务标准，聘用无证导游人员、租用无旅游营运资质车辆接待旅游团队，以低于成本价接团并向导游转嫁经营风险，以非法散发“旅游优惠卡”和旅游传单等形式招徕游客，与“黑社”勾结作案等行为；二是导游人员服务意识差，服务态度恶劣，胡编乱导，强迫游客购物和参加自费项目，擅自改变行程，恶意甩团等行为；三是旅游车司机服务意识差，服务态度恶劣，强行要求游客支付小费、擅自改变行程、恶意甩团，旅游车私自承揽团队业务等行为；四是旅游购物点以套“老乡”、用“托儿”等手段诱骗游客购买假冒、伪劣、违禁商品或进行敲诈勒索的行为；五是海鲜排档等旅游餐饮点、旅游购物点短斤少两、不明码标价、低报价高结算和以假充真、以次充好等手段欺诈游客，出售卫生不达标存在安全隐患的食品，虚高价格、以高额回扣揽客等行为；六是歌舞厅等娱乐点强买强卖、强迫游客消费等行为；七是旅游景区（点）以“算命测相”、“烧香拜佛”、“看病抓药”等为诱饵骗取游客钱财以及虚高价格、以高额回扣揽客等行为；八是旅游饭店降低服务质量标准，发布虚假广告宣传，以非星级冒用星级、低星级冒用高星级、在旺季哄抬房价等行为。在4月28日的全省旅游工作会议上，印发了《关于加强旅游市场环境管理的意见》征求意见稿，书面征求意见。该意见包括旅行社管理、导游人员管理、旅游饭店管理、旅游景区点管理等方面的内容，拟修改完善后发布实施。
    （四）加强旅游价格监管。针对旅游价格存在的突出问题，重点加强对旅行社低于成本经营、酒店旺季哄抬房价、旅游项目价格虚高的监管。针对旅行社低于行业成本报价、合同外收费、索要高额回扣等行为，物价、旅游、工商等相关部门制定了专项整治方案，探索规范旅行社价格行为的长效机制。针对我省春节期间客房价格波动大，对酒店客房价格实行临时干预，限定节庆期间上涨幅度不得超过平时的50%。针对游览参观点和特种旅游项目虚高价格、高额回扣，旅游景（区）点、演艺项目、潜水和海上娱乐等特种旅游项目不执行政府定价、高额回扣等违法行为，按照属地管理原则，责成相关部门引导企业规范经营，公平竞争。
    （五）加强旅游交通运营监管。按照“公平、公开、公正”的原则，对旅游车实行“自由选择、统一调度、统一结算”的模式，形成规范、有序、公开、透明的旅游车辆租车调度机制，为游客提供优质服务。同时，在旅游客运公司设立了全省首家游客到访中心。集中开展道路交通安全综合整治，严查无证驾驶，违法逆行、违法占道行驶等各类严重交通违法行为，预防和减少交通事故。继续保持打击“黑车”的高压态势，扩大稽查执法覆盖面，遏制旅游“黑车”反弹，确保旅游客运行业和谐、健康发展。
   （六）加强旅游安全管理。及时启动旅游应急救援预案，妥善处理旅游市场一系列问题。切实做好首届博鳌国际旅游论坛、博鳌亚洲论坛年会和海南解放60周年庆典活动期间的各项维稳工作，塑造我省“旅游安全目的地”的良好形象。强化旅游安全措施，预防和减少消防安全事故、食品卫生安全事故、旅游设施设备安全事故以及游泳、潜水、漂流、攀岩等旅游项目安全事故。今年春节和“五一”两个假日旅游，全省旅游交通、游客活动、旅游餐饮卫生、旅游企业生产等方面全部做到安全“零事故”。
    （七）加强旅游服务标准化管理。为建立与国际旅游岛相适应的旅游服务标准，全面提升海南旅游服务水平，研究制定《海南国际旅游岛旅游服务规范》（已在全省旅游工作会议上书面征求意见），在旅游餐饮、旅游住宿、旅游交通、旅游景区、旅行社、导游、旅游购物及应急处理等方面明确了标准规范。省政府将及时下发执行，以促进海南旅游服务业尽快与国际通行规则相衔接。
    二、我省旅游市场管理工作目前存在的问题
   （一）属地管理尚需进一步落实。对旅游市场管理和综合整治工作，有的市县认识不到位，思想不重视，措施不得力，没有真正落实属地管理原则，没有切实履行属地管理责任。
   （二）管理体制尚需进一步理顺。旅游业综合性强、涉及面广，行政管理资源分散。多头管理相互掣肘、事权不顺、职责不清现象比较突出。比如旅游住宿业、旅游景区（点），到底谁主管，那家部门来统一规划、立项、审批和监管，责任不明确。之所以出现低水平重复建设的“野人谷”和“黎苗风情村”，就是职责不清造成的结果。
   （三）工作作风尚需进一步改进。少数市县和部门对旅游市场管理问题，说得多，做得少；文件多，会议多，落实少；怕矛盾，怕困难，怕触及问题，怕得罪人；思想浮躁，作风不踏实，工作不扎实。
   （四）长效机制尚需进一步完善。“零负团费”、低价低质竞争的低端化旅游市场运行模式仍在延续，“四黑”（黑社、黑导、黑车、黑店）现象尚未根除，欺客宰客现象时有发生、屡禁不止。旅游市场问题反复性强，综合整治往往一阵风过后，又出现反复，长效监管机制亟需进一步完善和落实。
    三、下一步工作重点
    2010年是建设国际旅游岛的开局之年，是全面贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》和《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》的关键之年。在新的形势下，旅游市场管理要确立起责任明确、协调有序的管理机制，着力解决突出问题，提高监督管理水平和效能，提升旅游服务质量。
   （一）突出抓好旅行社、导游管理。一是大力推进旅行社管理体制改革，旅行社的日常管理按属地管理原则，鼓励和引导旅行社加入旅游行业协会。二是研究制定《海南省旅行社资质等级划分与评定标准》，对旅行社进行分等定级。三是制定支持旅行社发展的政策措施，加大对旅行社在客源引进、产品开发、市场营销、管理创新等方面的政策扶持力度。四是抓导游管理体制改革，按照积极稳妥原则和社会化、专业化、市场化改革方向充分调研，拿出改革方案，经批准后积极推进。五是制定旅游佣金管理制度，设立旅游佣金结算平台，实行旅游佣金公对公结算。
   （二）突出抓好旅游住宿业管理。一是明确旅游行政管理部门为旅游住宿业的主管部门，旅游饭店、宾馆的立项必须征得旅游行政管理部门的同意。二是拓宽行业管理领域，经济型饭店、家庭旅馆、农家乐等新兴旅游住宿业态，纳入行业管理范畴，省旅游行政管理部门牵头制定相应的管理制度和质量等级评定标准。三是转变星级饭店管理方式，规范和壮大旅游行业协会。星级饭店的评定及复核工作，逐步交由行业协会具体组织实施，由旅游行政管理部门指导监督，鼓励和引导星级饭店加入旅游行业协会。
   （三）突出抓好旅游景区（点）管理。一是加强对旅游景区（点）建设的科学调控，明确旅游景区（点）的开发建设由旅游行政管理部门立项，工商、公安、建设、国土环境资源等部门按职责分工办理相关手续。二是新开发建设的旅游景区（点）立项审批要征求旅游行政管理部门的意见，同时，鼓励和引导接待游客的景区（点）加入相关的旅游行业协会。三是旅游景区（点）的门票价格由物价部门和旅游行政管理部门共同核定。
   （四）突出抓好旅游供给要素质量标准管理。一是研究出台《海南国际旅游岛旅游服务标准》，规范食、住、行、游、购、娱旅游六要素和旅游项目的服务标准。二是实施“优质服务计划”创建活动，制定“游客放心店”的创建标准，由企业自愿申报，符合标准的颁发相应标识，纳入旅游服务质量标准管理体系。三是省旅游行政管理部门统一编制旅游住宿饭店、旅游景区点、旅游购物点、旅游餐饮点、旅游娱乐点等目录，定期向社会公布。对没有纳入目录的，不得开展旅游团队接待经营。
   （五）继续大力整治和优化旅游环境。旅游环境是海南国际旅游岛形象的最直接展示。旅游环境整治能否走出整治、反弹，再整治、再反弹的怪圈，既是对干部作风的检验，也是对政府执政能力的考验。省政府将按照“统一管理、部门联合、属地管理”的原则，将着力点放在综合整治上，出手要重、管理要严、惩治要狠；将着力点放在建立长效机制上，直面难点、焦点、重点问题，出台治本之策，下大力气把旅游大环境整治好。
   （六）加快我省旅游市场管理法制建设步伐。我省的旅游立法工作始终走在全国前列。早在1995年6月，省人大常委会率先颁布全国第一部旅游法规《海南省旅游管理条例》。1998年11月，出台了《海南省旅游市场管理规定》。2001年12月，省人大制定并通过了《海南省旅游条例》。2004年、2005年省人大常委会又相继作出了《关于海南省旅游发展总体规划纲要的决议》和《关于进一步加强旅游市场监督管理的决定》。2006年5月，省政府颁布了《关于建立旅游市场监督管理长效机制的若干规定》。我省旅游管理逐步走上了制度化、法制化轨道。今年是旅游环境综合整治年，省政府将通过综合整治，总结经验，研究建立起旅游管理长效机制如研究出台《海南省旅游管理办法》等，待条件成熟时提交人大通过立法。同时，省人大常委会正按计划对《海南省旅游条例》进行修订，这些都将为我省旅游市场管理提供更坚实的法制保障。
    以上报告，请予审议。