关于《海南省旅游管理条例（草案）》第二次审查的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    省一届人大常委会第十六次会议对《海南省旅游管理条例（草案）》进行了初步审议，委员们认为，条例草案内容较单薄，建议充实内容后再行审议。5月12日，主任会议决定，条例草案的二审修改以法工委为主，法工委要根据第十六次常委会会议上委员们所提的一些意见，在同省旅游局密切配合，搞好调查的基础上进行修改，以使该法规更富有海南特色，更符合实际和便于操作。据此，5月15日至22日，法工委对条例草案进行修改提出二审修改初稿，并于5月26日至6月1日会同省旅游局在海口、万宁、三亚、通什等市县，分别召开有关单位和部分旅游经营单位负责人座谈会，征求意见。6月2日，法工委与省旅游局根据各方面意见再作修改，形成草案二审修改二稿。6月5日将修改二稿呈送省政府正、副省长及省人大各位主任，并分别于6月8日和9日召开省直有关部门座谈会和法工委委员会议，进行论证、修改。6月13日，省政府将修改意见反馈。根据省政府反馈意见和有关部门以及专家学者的意见，我们再作了修改。

    这次二审修改的思路是：以政府议案和华侨外事工委修改稿为基础，我省旅游业发展的长远着眼，参考借鉴国际上通行做法，充实维护旅游者和旅游经营者的合法权益，特别是旅游者人身财产的保护，以及旅游资源的保护和合理开发利用等方面内容。现将修改意见报告如下：

    一、关于旅行社的登记和备案问题

    旅行社是旅游经营活动的主体之一，旅行社服务质量的优劣，直接关系到我省旅游形象和旅游信誉问题。根据《海南经济特区企业法人登记管理条例》规定，对经营国内旅游业务的旅行社实行直接登记制度。由于登记与管理工作衔接不上，给旅游管理工作增加一定的难度。据省旅游局反映，从最近整顿旅游市场的情况来看，旅游者投诉的，绝大多数是经营国内旅游业务的旅行社，即三类社，此类旅行社中，经调查有相当一部分是无固定办公场所，无财会人员，无资产的“三无”旅行社。如何对此类旅行社进行管理？经调查论证，我们在草案二审修改稿中提出了三条措施：一是除登记以外，增加备案手续，即凭营业执照到所在地旅游主管部门办理备案手续，便于旅游主管部门实行行业管理。二是根据国家有关规定，对旅行社实行质量保证金制度。不按国家规定缴纳旅行社质理保证金的，不得从事旅行社经营活动。三是实行年检制度。（草案二审修改稿第十八条、第二十条、第三十二条）并在法律责任中相应增加了处罚性的条款（草案二审修改稿第三十七条）。针对外省、区旅行社直接在我省进行旅游经营活动情况，为保护本省旅游资源，草案二审修改稿还增加了“未在本省登记、备案的旅行社，不得在本省经营旅行社业务”的内容（草案二审修改稿第十八条第三款）。

    二、关于旅游安全保障问题

    旅游安全保障是旅游管理的一项重要内容。它对于保障旅游者人身财产安全、促进旅游业的发展具有重要的意义。因此，草案二审修改稿参考了《海牙旅游宣言》和国家有关规定，增加了旅游安全设施和检查、旅游保险、旅游活动的安全保障、旅游事故的处置等方面的内容：（一）“旅游经营者应当配备旅游安全设施和安全设备，建立安全管理责任制，保障旅游者人身财产安全。旅游主管部门应当对旅游经营者的安全措施进行检查、验收。不合格的，不得营业”（草案二审修改稿第二十五条）。（二）“旅游经营者应当旅游者的人身和财产负责。旅行社应当为自愿保险的旅游者办理旅游人身、财产意外保险”（草案二审修改稿第二十六条）。（三）“旅游经营者对旅游设施和游览地可能造危险的情况，应当向旅游者提供相应的资料和信息。旅游经营者在带领旅游者游览过程中，发现有危险情况时，应当采取相应的保护措施，保证旅游者的人身、财产的安全。旅游者人身、财产受到严重损害时，旅游经营者应当及时向有关部门报告，将人身受伤害的旅游者送往治疗，并通知其亲属；对旅游者丢失的物品应当协助查找，并将寻找到的丢失物品送回旅游者；旅游者要求送加原住地的，应当及时送回。旅游者为外国人或者台湾、香港、澳门同胞和华侨的，旅游经营者应当及时向省有关部门报告”（草案二审修改稿第二十七条）。草案二审修改还明确规定了旅游者享有依法索赔和投诉、起诉的权利（草案二审修改第三十四条第（六）、（七）项）。

    三、关于旅游经营者合法权益的保护和应履行的义务问题

    在调查和征求意见，旅游经营单位反映其经营自主权以及其他合法权益得不到有效的保护：其一，有关执法部门强行推销其指定的商品和强行安排人员；其二，不合理的摊派和收费。据三亚市某饭店反映，有关单位在该饭店收费；其三，有些执法部门在执行公务时，不出示证件，不文明执法，态度蛮横。旅游经营者强烈要求增加保护其合法权益的内容。据此，法工委建议在草案二审修改稿中增加保护旅游经营者的权利方面的内容：“旅游经营者的经营自主权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。旅游经营者有权拒绝有关部门强行推销，其指定的商品或者强行安排的人员；有权拒绝违反国家和省有关规定的收费和摊派”（草案二审修改稿第十九条）。“有权拒绝无合法检查证件的人员检查”（草案二审修稿第三十条第三款）。根据有关部门意见，在草案二审修改稿中也相应增加旅游经营者的义务和限制性的规定：“旅游经营者必须公开服务项目、服务收费标准，明码实价，保证服务质量；不得擅自提高旅游收费标准或者削价竞销；不得出售伪劣假冒商品；不得利诱、胁迫旅游者购买商品；不得欺诈、勒索旅游者财物。”“旅游经营者不得为卖淫、嫖娼、赌博、吸毒、贩毒者提供场所，不得以国家、省保护的野生动物制作菜肴招徕旅游者”（草案二审修改稿第二十八条）。

    四、关于旅游资源的开发和保护问题

    我省有着丰富的旅游资源，但在开发旅游资源过程中，还存在不少问题，主要是：浪费和毁坏资源的情况时有发生；重复建设旅游项目较为突出：旅游度假区、游览区内采石、采矿、葬坟等现象较为严重。针对上述存在的问题，草案二审修改稿增加了相应的内容和限制性的条款：“旅游资源开发应当突出本省热带海岛的自然景观、人文景观和民族习俗的特色”（草案二审修改稿第十二条）；“旅游开发区、旅游景点和项目建设应当进行环境影响评价”（草案二审修改稿第十四条第二款）；“禁止在旅游度假区、游览区内采石、采矿、采伐、挖沙、葬坟以及排放污染物、倾倒废弃物”（草案二审修改稿第十五条）。为了避免旅游设施项目的盲目、重复建设，我们认为，旅游主管部门参与旅游设施建设项目的管理必要的，建议在草案二审修改稿中增加一条，即“建设旅游设施项目，应当征得旅游主管部门书面意见，依照国家和省的有关规定报批”（草案二审修改稿第十七条）。根据我省的实际情况，建议增加“对旅游资源和旅游景点相对集中，旅游经济效益显著的区域，根据有关规定，划定国家和省级旅游度假区，享受国家和省规定的优惠政策”的内容，并规定了相应的批准程序（草案二审修改稿十三条）。

    五、关于国务院赋予我省有关旅游优惠政策在条例中的运用问题

    《国务院批转〈关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要〉的通知》（即国发[1988]26号中赋予我省旅游外联权、境外设立旅游机构的审批权、落地签证权以及以中外合资方式开发旅游资源、建设旅游基础设施等方面的优惠政策，这是我省旅游立法的重要依据，应具体运用到条例中去，使之具体化、规范化和法律化。因此，法工委建议在草案二审修改稿中增加如下：方面内容：“鼓励外商以合资经营、合作经营、独资经营等方式开发旅游资源、建设旅游设施”（草案二审修改稿第四条第二款）；“旅游经营者因业务需要在境外设立旅游机构、办事机构或者举办企业的，由省旅游主管部门审核，报省人民政府批准。旅游经营者因业务需要在境外举办旅游展销活动或者在国内举办全国性的国际旅游展销活动的，由省旅游主管部门审核，报省人民政府批准”（草案二审修改稿第二十条）。在草案二审修改稿中还重申了我省“落地签证”的优惠政策（草案二审修改第四十九条）。

    此外，草案二审修改稿还增加了旅游合同、旅游教育事业、扶持民族地区发展旅游业、旅游业从业人员的培训、旅游车司机的管理等方面的内容。同时，对草案许多条款作了文字上的修改和次序上的调整。

    法制工作委员会认为，草案二审修改稿内容较为充实，可操作性较强，符合我省的实际，建议本次会议通过。

    以上意见及草案二审修改稿，请予审议。