关于《海南省无规定动物疫病区管理条例（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

我受省人民政府委托，现对《海南省无规定动物疫病区管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、制定《条例（草案）》的必要性

《海南省无规定动物疫病区管理办法》（下简称《办法》）于 2003 年 3 月 1 日起施行， 2004 年 5 月 12 日省政府对《办法》进行了修订。《办法》的实施，为海南无疫区安全提供了坚强的法律保障，使海南连续 6 年保持了无高致病性禽流感等重大动物疫情的发生，有效地促进了畜牧业健康、快速发展，实现了海南肉食基本自给，在促进农民增收和社会主义新农村建设中发挥了积极作用。但是，随着海南无疫区建设的深入，《办法》与国家对海南提出的 “ 尽快通过国际认可，并使之成为我国重要的畜产品出口基地 ” 的新形势、新要求不相适应。一是与国家要求的畜牧兽医管理体制尚未建立。全省各市县现行畜牧兽医管理机构都是事业单位，且机构名称五花八门、归口不一，执法主体不明确，难以有效地依法开展动物疫病防控工作；二是动物疫病防控工作缺乏公共财政保障机制。动物疫病监测、强制免疫、畜禽标识、疫情处理、动物扑杀等工作是防控动物疫病的最基本手段，是一项政府行为，需要一定的投入。但现实工作中，我省各级财政对此投入甚少，有些地方甚至连购买疫苗的费用都不作安排；三是基层防疫设施差。动物疫病防控工作重点在基层，难点在农村。但是，我省乡镇畜牧兽医站 “ 三无 ” （无办公场所、无工作设备、无工作经费）问题相当突出，村级防治员工作补贴也没有得到相应解决，极大地制约着动物防控工作的开展；四是《办法》属地方规章，法律层次低，缺乏约束力，在执行中阻力较大。同时，有些规定过于原则，对一些违法行为缺乏相应的处罚措施，或者处罚力度不够，对各种危害无疫区安全的违法行为不能构成法律威慑；五是与世界动物卫生组织（ OIE ）对无疫区法律体系建设要求还有差距。因此，建立健全完善无疫区法律体系，将《办法》提升为地方法规，是海南无疫区与国际贯例接轨，建立畜产品出口基地的迫切需要，势在必行。

二、起草依据及过程

《条例（草案）》的起草主要依据《中华人民共和国动物防疫法》、《中华人民共和国畜牧法》、《重大动物疫情应急条例》和参考其他兄弟省市无疫区管理方面的规定。

根据省政府和省人大 2006 年立法计划，省农业厅在深入调查研究的基础上，草拟了《条例（草案）》初稿。省农业厅、省法制办、省人大农工委多次一起共同对《条例（草案）》初稿进行了讨论和修改，并广泛征求了市县畜牧兽医管理部门的意见和省财政厅、省发改厅、省商务厅、海口市政府、三亚市政府、美兰机场、港航控股有限公司等部门和单位的意见，在充分采纳各方面合理意见的基础上，经过反复修改，形成了《条例（草案）》，经 2006 年 9 月 18 日 省人民政府第 97 次常务会议通过，现提请省人大常委会审议。

三、《条例（草案）》需要说明的几个主要问题

（一）关于动物疫病的强制免疫。

对重大动物疫病实施强制免疫是无疫区建设的重要手段，也是一项公益性、长期性的政府工作，涉及多个职能部门，面向千家万户，各级政府应当负起总责。为此，《条例（草案）》根据国务院 “ 政府保密度，部门保质量 ” 的要求，从以下五个方面作了具体规定：   

1 、规定我省需要强制免疫的病种以及免疫密度、免疫效果应当达到国家和省的有关标准。同时规定，如果需要增加实施强制免疫的病种，由省畜牧兽医主管部门报省人民政府批准后实施（第八条）。

2 、规定市县畜牧兽医部门和乡镇政府（街道办事处）是强制免疫工作的组织实施机构，并明确规定了他们在强制免疫工作中的职责（第九条）。

3 、兽用生物制品（主要是指疫苗、菌苗、诊断试剂）是预防动物疫病的特殊专用物资，是由农业部指定厂家生产和统一价格供应，由政府统一采购没有实际意义。因此，《条例（草案）》规定强制免疫所需的兽用生物制品由省畜牧兽医主管部门集中向农业部指定的厂家订购（第九条第二款）。

4 、规定经强制免疫的猪、牛、羊等动物应发给免疫证（第十条第二款）。

5 、规定动物的饲养单位和个人应当履行强制免疫的义务，对不履行强制免疫的单位和个人设定了处罚和规定了未经强制免疫的动物，如因防控疫情的需要被扑杀的，国家不予赔偿（第十条第一款、第十一条）。

（二）关于引入省外动物、动物产品和动物粪便等排泄物的监管。

加强对引入省外动物、动物产品和动物粪便等排泄物的防疫监督管理，是确保我省无疫区安全的关键环节，《办法》对此作了一些规定，但仍然存在着一些漏洞。一是原规定到产地实施预检疫的做法，与国家规定的属地检疫原则不符，到省外产地实施时，难以做到具体落实。二是现有引入技术门槛低，任何经营单位和个人都从事引入省外动物、动物产品和动物粪便等排泄物的活动。特别是一些没有具备动物防疫知识、措施和防控能力的单位和个人从事引入活动，极易把带病动物及带病动物粪便等排泄物引入，对无疫区安全极为不利。三是管理不规范，引入的动物、动物产品和动物粪便等排泄物随时随地销售，没有指定市场和监管渠道，发生疫情时无法追朔。四是相关责任不明确，特别是没有明确有关运输单位和个人在引入管理过程中应尽的职责和义务。五是禁止省外动物粪便引入的做法不妥。事实上，我省热带高效农业生产需从省外引入大量的动物粪便作有机肥，由于有市场需求和利润空间，从省外偷运动物粪便的行为难于禁止，外疫传入的隐患极大。对此，《条例（草案）》作出了具体规定。

1 、规定在口岸设置省际动物卫生监督检查站实施检查，并规定机场、港口、车站等单位及有关承运人应尽报检和予以配合的责任和义务（第十九条）。

2 、根据我省无疫区安全的需要，并参考香港等地的管理模式，对从事引入省外动物、动物产品、动物粪便等排泄物的经营单位，从注册登记地、拥有的注册资金、专业技术人员和相关设施等方面规定了引入经营单位必备的条件（第二十条）。

3 、对引入省外动物、动物产品、动物粪便等排泄物实行事先报告制度和告知制度。引入产地的动物疫情和规定动物疫病强制免疫情况，有些是属于国家规定的机密，按现有的保密制度，只有省级畜牧兽医主管部门了解。为确保引入过程安全，规定了引入省外动物、动物产品、动物粪便等排泄物的单位和个人事先书面报告的义务和省畜牧兽医主管部门的书面告知的责任（第二十一条第一款）；规定了外省动物、动物产品、动物粪便等排泄物的引入口岸，并接受检查、检测和无害化处理（第二十二条）。此外，为方便广大人民群众的生活，《条例（草案）》对个人从省外携带少量动物及动物产品自养自用的情况做出了特别规定，即个人从省外携带少量动物及动物产品自养自用的，在抵达口岸时直接向省际动物卫生监督检查站报检（第二十一条第二款）。

4 、对引入省外动物粪便等排泄物实行规范管理。《条例（草案）》从保障无疫区安全出发，同时兼顾到海南高效农业生产对省外动物粪便的需求，规定了省外动物粪便在抵达引入口岸时必须报检，并在动物防疫监督人员的监督下到指定的无害化处理厂进行无害化处理，经检测确认无疫后方可投入使用。（第二十二条）。

（三）关于销售、收购、屠宰、加工、储藏和从省外引入的动物、动物产品和动物粪便等排泄物的禁止性规定。

《条例（草案）》禁止销售、收购、屠宰、加工、储藏和从省外引入八类动物、动物产品和动物粪便等排泄物（第二十三条）。这方面对国家现行规定是有所突破和创新。一是规定了在产地未进行规定动物疫病强制免疫的禁止引入（第二十三条第五款）；二是规定了检测结果不符国家和省有关规定标准的禁止引入（第二十三条第七款）。这二款规定比现有的《中华人民共和国动物防疫法》第十八条规定要严，规定省外的动物、动物产品和动物粪便等排泄物在引入我省时，必须接受更为严格的监督检查和检测。事实上，我省也是靠这一办法有效防止外疫传入的，此举同时得到农业部的充分肯定。主要理由是：根据《国家无规定疫病区条件》规定， “ 免疫无规定疫病区引入易感动物及其产品只能来自于相应的免疫无规定疫病区和非免疫无规定疫病区。 ” 目前，包括我省在内的我国建设的六个无规定动物疫病区示范区，都还未得到国家正式公布确认。即使今后确认了，上述二款的规定还仍然十分重要。

（四）关于加强屠宰场和交易市场的防疫条件的审核。

按照国家有关规定，生猪等动物的屠宰和动物及动物产品交易的场所必须符合动物防疫条件，且须获得动物防疫条件合格证明。但现有的屠宰场和交易市场在其选址、规划设计、工艺流程及设施等方面，绝大多数都不符合动物防疫条件，对这些已经建好的而不符合条件的屠宰场和交易市场，畜牧兽医部门没有更加有效的措施责令其整改。为防止今后不再出现这种情形，《条例（草案）》规定，规划行政管理部门在对动物及动物产品的交易市场和动物屠宰厂（场、点）建设项目进行规划审批时，应当征求同级畜牧兽医主管部门意见（第十五条）。

（五）关于机构和经费等保障措施。

改革和完善畜牧兽医体制，对巩固和发展海南无疫区品牌，从根本上控制和扑灭重大动物疫病，保障海南公共卫生安全和公众身体健康，推进社会主义新农村建设，促进农业增效，农民增收，具有十分深远的现实意义。但我省现行畜牧兽医体制存在的诸多问题，充分暴露了我省无疫区基础建设非常脆弱。根据《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》（国发〔 2005 〕 15 号）的精神和我省的有关规定，《条例（草案）》规定：省畜牧兽医主管部门是全省无疫区建设和管理的主管部门。市县畜牧兽医主管部门负责本行政区域内的无疫区建设和管理工作（第六条）。市县人民政府应当建立健全动物卫生监督机构、动物疫病预防控制机构和乡镇畜牧兽医站，选聘村级畜牧兽医员（第五条）。动物疫病监测、强制免疫、畜禽标识、疫情处理、扑杀补偿等所需的业务和人员经费，纳入省和市县财政预算（第五条）。动物疫病预防控制机构和动物卫生监督机构按照国家和本省规定收取的费用，纳入财政专户管理，专项用于动物防疫工作，并由市县畜牧兽医主管部门统筹安排使用（第二十四条）。

（六）关于特殊经营主体的义务和责任。

对动物及动物产品交易市场管理者，《条例（草案）》规定了不得允许被禁止销售的动物、动物产品进入其市场销售的义务（第二十三条、第二十六条）。此外，《条例（草案）》对宾馆、饭店、招待所、集体食堂、超市等单位违法规定收购、采购动物、动物产品的行为也设定了严格的处罚（第二十七条）。在立法调研中，普遍反映许多宾馆、饭店、招待所、集体食堂、超市等单位为了降低成本，追求利润，通过不正常的渠道，购买病死、染疫的动物及动物产品，对人民群众生命财产安全构成了严重的威胁，因此，有必要对其行为追究法律责任。