关于《海南省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法（草案）》的说明

——2010年7月28日在海南省第四届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
    我受省人大常委会主任会议的委托，现对《海南省实施<中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法>办法（草案）》（以下简称实施办法草案）作如下说明：
    一、实施办法草案的起草过程
    监督法自2007年1月1日实施以来，省人大常委会按照全国人大常委会有关要求精神，对我省与监督法有关的地方性法规进行了清理。2007年2月省三届人大五次会议决定废止1998年省一届人大六次会议通过的《海南省各级人民代表大会常务委员会监督条例》，并要求省人大常委会根据监督法的规定，结合我省监督工作的实际情况，适时制定实施监督法的具体办法。近几年省人民代表大会会议期间，部分省人大代表联名提出制定我省实施监督法办法的议案。2009年省人大常委会主任会议将制定实施办法列入立法计划，并委托内务司法工作委员会具体负责起草工作。内务司法工委起草小组在吃透监督法精神的基础上，结合我省各级人大常委会开展监督工作的经验，深入进行调研，于2009年7月起草了实施办法草案征求意见稿，多次印发各市县人大常委会、省直“一府两院”各部门、省人大常委会各工作机构和有关专家学者广泛征求意见，并先后召开20多次座谈会和论证会，共收到各方面提出的修改意见200多条，还借鉴了浙江、福建等10多个兄弟省、区、市实施监督法的地方立法成果，对实施办法草案反复修改，数易其稿，形成了提交本次常委会会议审议的实施办法草案。
    二、制定实施办法的原则要求
    制定实施办法主要把握三个原则要求，一是正确处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系，把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事有机统一起来，保证人大监督工作正确的政治方向。二是正确处理好加强人大监督与支持政府、法院、检察院依法行使职权的关系，着眼于增强监督实效，促进依法行政、公正司法。三是正确处理好规范与创新的关系，把监督法的基本精神与地方人大监督工作实际结合起来，坚持科学立法、民主立法，着重于细化补充监督法的有关内容，使实施办法更具有针对性和可操作性。
    按照以上原则要求，制定实施办法的主要考虑有两个方面：在内容上，上位法有原则规定，实践经验比较成熟的，予以细化、补充，作出具体规定；遵循上位法的精神，需要作出规定，实践经验尚不成熟的，作出原则规定，留下实践空间；上位法未作出规定且缺乏实践经验、各方面意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作研究完善。在实施办法的体例结构上，按照监督工作的基本步骤和关键环节的先后顺序安排章节，避免对七种监督方式中有关监督工作计划、审议意见的研究处理、监督情况的通报和公布等共同内容的分散、重复规定。除必要的衔接性规定外，不照抄照搬上位法，不搞大而全和面面俱到。
    三、实施办法草案的主要内容
    实施办法草案共七章七十条，包括总则、监督工作计划、监督的方式和程序、审议意见的整理和研究处理、监督情况的通报和公布、法律责任、附则等内容。
    （一）关于人大常委会行使监督权的原则
    根据监督法的规定，总结我省实践经验，实施办法草案明确规定了监督工作应当遵循的基本原则：一是应当围绕国家和全省工作大局，以经济建设为中心，坚持党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放；二是依照监督法等有关法律法规和本实施办法的规定，行使监督职权；三是按照民主集中制的原则，集体行使监督职权；四是对本级政府、法院、检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。五是人大常委会行使监督职权的情况，应当向本级人民代表大会报告，并向社会公开。 
    （二）关于监督工作计划
    监督工作计划是人大常委会年度监督工作的总体安排，对于科学合理的选择监督议题、突出监督重点、增强监督实效至关重要。实施办法草案对监督工作计划的制定程序作了规范：一是选择监督议题的原则。应当根据本行政区域的实际，遵循必要和可行的原则，围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，安排监督的议题。二是确定监督议题的途径。按照监督法第九条规定的六个途径收集和确定。三是监督工作计划的内容。四是监督工作计划的批准以及调整。
   （三）关于监督的方式和程序
    监督法规定了七种监督方式。实施办法草案根据监督工作的实际情况，对听取和审议专项工作报告；对计划、预算执行情况的监督；执法检查；规范性文件的备案审查等四种经常使用的常态监督方式重点作了细化规定。对询问和质询、特定问题调查、审议和决定撤职案等三种不经常使用的非常态监督方式只作了必要的衔接和补充规定。
    这里需要说明的是人大常委会对垂直管理部门的执法检查问题。执法检查是把人大常委会对“一府两院”的工作监督和法律监督结合起来的一种行之有效的监督方式。执法检查的监督对象是本行政区域内的法律实施机关。根据宪法和地方组织法的规定，地方各级人大常委会负有在本行政区域内，保证宪法和法律、法规的遵守和执行的职责。监督法规定：地方各级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况组织执法检查。这就说明，凡是在本行政区域内行使执法职能的法律实施机关，包括本级政府的主管部门，也包括实行垂直管理体制的直属机构（如国土、工商、质监、药监等），都可以纳入本级人大常委会执法检查的监督对象范围。从实际情况看，地方人大常委会将垂直管理部门纳入执法检查范围，已成为普遍做法，垂直管理部门也普遍给予积极配合，实践中取得了良好效果。因此，实施办法草案规定：人大常委会对本行政区域内依法行使管理职能的垂直管理部门执行法律、法规的情况进行执法检查，保证法律、法规在本行政区域的遵守和执行。
   （四）关于审议意见的整理和研究处理
    审议意见是常委会组成人员在常委会会议期间，对会议有关议题进行审议讨论时提出的意见和建议，在相当程度上反映了常委会的意见，但又不等同于常委会的决议、决定。监督法首次确定了审议意见的法律地位，要求一府两院必须研究处理，并将研究处理情况书面报告常委会。实施办法草案结合实际做法，对审议意见的形成和处理程序作了具体规定：一是常委会组成人员的审议意见由有关专门委员会或常委会有关工作机构汇总整理；二是报常委会主任或副主任签发。三是“一府两院”应当在六个月内向常委会提出研究处理情况的书面报告。四是“一府两院”应当将研究处理情况送交有关专门委员会或者常委会有关工作机构征求意见；五是研究处理情况的报告印发常委会组成人员，必要时由主任会议决定提请常委会审议。
    （五）关于监督情况的通报和公布
    人大常委会行使监督职权的情况向社会公开，是监督法确定的一项重要原则。为了增加人大常委会监督工作的透明度，更好地接受人大代表的监督和社会监督、舆论监督，实施办法草案对监督公开的内容、具体途径和方式作了规定。一是公开的监督事项范围包括从监督工作计划到监督工作各个主要环节所形成的文件材料都应向人大代表通报并向社会公开；二是向人大代表通报的方式；三是向社会公布的途径。
   （六）关于法律责任
    监督法对“撤职案的审议和决定”这种具有责任追究性质的重要监督手段作了专章规定。我省以前的监督条例规定了法律责任，在起草实施办法草案过程中，基层人大常委会普遍要求增加法律责任的内容。实施办法草案设置了法律责任一章，对受监督的国家机关违反监督法和本实施办法的行为，规定了通报批评、责成作出说明、责成作出书面检查、责成纠正、撤销和免去职务、提请人民代表大会予以罢免等法律责任。
    实施办法草案和以上说明，请审议。