海南省人大法制委员会关于《海南省实施＜中华人民共和国海域使用管理法＞办法（草案二次审议稿）》审议结果的报告

海南省人民代表大会常务委员会：

    省三届人大常委会第十六次会议对《海南省实施＜中华人民共和国海域使用管理法＞办法（草案）》（以下简称草案）进行了初步审议。会后，法制工作委员会将草案印发沿海市、县、自治县人大常委会征求意见，就有关问题到海口、三亚、文昌、万宁、儋州、陵水等市县进行了调研，并到江苏、山东两省学习考察海域使用管理立法经验。在认真研究常委会组成人员审议意见和各方面意见的基础上，法制委员会于 5 月 19 日 召开会议，对草案进行了审议，省法制办、省海洋与渔业厅的负责同志列席了会议。法制委员会认为，为了加强海域使用的管理，促进海域的合理开发和可持续利用，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，结合我省实际，制定实施海域使用管理法办法是必要的。同时提出以下修改意见：

一、关于草案的立法依据和适用范围。有的委员提出，七届全国人大一次会议关于《建立海南省的决定》中明确规定，海南省管辖海口等 19 个市县和西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛的岛礁及其海域。从法律上确立了海南省的行政区划既包括陆地，也包括海域。这是国家第一次也是迄今为止唯一的一次在海上划定地方行政区划。海南省的海域管辖权有两个明显特征，一是直接性，直接来源于全国人大的决定；二是完整性，海域行政管辖权与陆地行政管辖权具有相同的性质和效力。这是其他沿海省、市、自治区所没有的，也是《海域使用管理法》中规定的海域使用管理体制内容所没有的。我省的海域使用管理立法应当充分体现这一特点，发挥好这一优势。因此，法制委员会建议将草案第一条修改为：“为了加强海域使用管理，维护国家海域所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域的合理开发和可持续利用，根据《中华人民共和国海域使用管理法》、全国人民代表大会有关决定和有关法律法规，结合本省实际，制定本办法。”将草案第二条修改为：“在本省行政区内的海域持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本办法。”

二、关于无居民海岛的开发和保护。草案第二条第二款、第六条、第八条第二款对无居民海岛的开发和保护作了规定。有的委员提出，无居民海岛的开发和保护虽然与海域使用有联系，但又有明显的特殊性和区别，《海域使用管理法》未包含这方面的内容，全国人大正在研究起草海岛法，我省也已将无居民海岛立法列入立法计划进行单独立法。因此，法制委员会建议删去草案中无居民海岛开发和保护的有关条款。

三、关于海域使用管理体制。草案第四条规定：“沿海县级以上人民政府海洋行政主管部门负责本行政区域海域使用的监督管理工作。” 有的委员和部门提出，按照我省的行政区划，海域是由省政府统一管理的，市县的行政区划并不直接包括海域，省人民政府可以授权沿海市县人民政府对该行政区域毗邻的海域行使部分管理权。沿海乡镇人民政府可以协助管理渔业养殖用海。因此，法制委员会建议将草案第四条修改为：“省人民政府对本省行政区内的海域统一行使管辖权。省人民政府海洋行政主管部门负责全省海域使用的监督管理。沿海市、县、自治县人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。沿海乡镇人民政府协助海洋行政主管部门对渔业养殖用海进行监督管理，调解处理渔业养殖用海纠纷。”

四、关于海洋功能区划的修改。有的委员和部门提出，海洋功能区划是合理开发利用、综合保护和科学管理海洋的基础和依据，经依法批准后即具有稳定性和严肃性，如需改变海洋功能区划确定的海域功能，必须严格按照法定程序办理。因此，法制委员会建议在草案中增加一条规定：“海洋功能区划经依法批准后，非经法定程序，不得改变海洋功能区划确定的海域功能。因公共利益、国防安全或者进行重大能源、交通等基础设施建设，需要改变海洋功能区划的，由原编制机关会同有关部门提出修改方案，报原审批机关审核批准。”

五、关于海域使用规划的编制。有的委员提出，草案第八条对编制海域使用规划的作用和原则规定得不够明确。海域使用规划是统筹协调海洋功能区划与涉及海域使用的养殖、盐业、交通、旅游等行业规划，沿海土地利用总体规划，城市规划，港口规划相互关系的重要平台和手段，其核心是协调各方面用海的矛盾。因此，法制委员会建议将草案第八条修改为：“省和沿海市、县、自治县人民政府海洋行政主管部门会同本级人民政府有关部门，根据经批准的海洋功能区划，对涉及海域使用的行业（包括养殖、盐业、交通、旅游等）规划、沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划进行统筹协调，编制海域使用规划，报本级人民政府批准后实施。”

六、关于保障军事用海与兼顾地方经济发展。有的委员提出，我省是海洋大省，又是国防前沿，海域使用管理要正确处理好保障军事用海与兼顾地方经济发展的关系。因此，法制委员会建议在草案中增加一条规定：“依照《中华人民共和国军事设施保护法》和国务院、中央军事委员会的有关规定，海域军事禁区、军事管理区范围的划定和调整，应当在确保军事设施安全保密和使用效能的前提下，兼顾经济建设、自然环境保护和当地群众的生产、生活。”

七、关于防治近岸海域污染，保障海域资源可持续利用。有的委员提出，目前我省一些地方近岸海域环境污染情况比较严重，应当增加有关海洋环境保护和海域资源可持续利用的内容。因此，法制委员会建议在草案中增加以下规定：一是“省和沿海市、县、自治县人民政府审批近岸海域养殖项目用海，应当根据海洋功能区划和海域使用规划合理布局，科学确定养殖密度，防止造成海洋环境污染。”二是“省和沿海市、县、自治县人民政府应当加强海域生态环境保护，对受到损害的海域生态环境，应当组织修复。对因用海密度过大造成严重海洋环境破坏的海域，可以与海域使用权人协商，采取收回、置换海域使用权等方式，降低用海密度，恢复海洋生态环境。”三是“海域使用权人应当按规定的用途合理利用海域，不得破坏海洋生态环境。所使用海域的自然资源和生态环境发生重大变化的，应当及时报告海洋行政主管部门。”

八、关于严格管理填海活动。草案第十一条第一款、第二十条第一款规定，本省严格管理填海活动，除国家和本省重点建设项目确需修建港口、码头外，不得填海；填海 50 公顷 以下的项目用海由省人民政府审批。有的委员提出，随着经济和社会的发展，填海等改变海域自然属性的用海活动呈增长趋势，对填海活动从严管理是必要的。但对填海活动一律严格限制在修建港口、码头的范围内，在实际中难以行得通。因此，法制委员会建议将这方面的内容修改为：“本省严格管理填海等改变海域自然属性的用海活动。填海 50 公顷 以下的项目用海，应当报省人民政府审批。本省审批权限以外的项目用海，应当经省人民政府审核后，报国务院审批。”同时在申请用海审批程序中增加规定：“填海的项目用海，海域使用申请人应当按照有关规定组织进行环境影响评价，提交环境影响报告书。”“海洋行政主管部门认为需要听证的填海申请事项，应当向社会公告，并举行听证。”

九、关于海域使用权的依法转让登记。草案第十八条对海域使用权的转让、继承、出租、抵押或者作价入股作了规定。有的委员提出，海域使用权类似于土地使用权，按照我国有关法律的规定，土地使用权的转让都有法定的条件限制，有的还需要经过有关行政主管部门批准才能进行。《海域使用管理法》只规定海域使用权可以依法转让，但对于转让的条件、程序，以及是否需要经过审批等未作明确规定，而是授权由国务院制定海域使用权转 让的具体办法。因此，法制委员会建议将这一条修改为：“海域使用权依法转让、继承、出租、抵押或者作价入股的，由原海域使用权登记机关依法办理登记手续。法律法规另有规定的，从其规定。”

十、关于渔民养殖用海海域使用金的减免。有的委员提出，实行海域有偿使用制度，应当注意保护渔民的合法权益，减轻渔民负担，帮助渔民从捕捞业转产从事养殖业。因此，法制委员会建议在草案中增加规定：“渔民使用海域从事养殖活动的，经有批准权的人民政府财政部门和海洋行政主管部门审查批准，可以适当减缴或者免缴海域使用金。具体办法由省人民政府另行规定。”

此外，根据有的委员的意见，删除了草案中与国家法重复的部分内容，还对草案作了一些文字修改。

草案二次审议稿已按照上述意见作了修改，法制委员会认为已基本可行，建议本次常委会会议审议通过。

草案二次审议稿和以上意见是否妥当，请审议。