关于《海南省人民代表大会常务委员会关于进一步加强旅游市场监督管理若干问题的决定（草案）》的说明

海南省人民代表大会常务委员会：

     省人大常委会财经工委受主任会议委托，现将《关于进一步加强旅游市场监督管理若干问题的决定（草案）》（以下简称《决定（草案）》）作如下说明：

    一、作出《决定》的必要性

    省委、省政府高度重视发展旅游业，提出“一省两地”发展战略，去年召开的全省旅游产业大会上又明确提出了把我省建设成为中国旅游强省的目标，旅游业在我省经济和社会发展中的地位越来越重要。近年来，各级政府在开发和保护旅游资源、加快旅游市场开放、加强旅游市场监管，促进旅游业发展等方面取得了一定成效，特别是今年9月份以来，省政府组织开展了全省打击旅游市场“四黑”综合整治工作，取得较好的社会效果。但我省旅游市场秩序混乱的问题没有得到根本改变，有法不依、执法不严、监管不力的问题还比较突出，已严重制约我省旅游业的健康发展。为了进一步实施《海南省旅游条例》（以下简称条例），贯彻省委四届七次全会精神，针对目前我省旅游市场存在的突出问题，省人大常委会有针对性地做出进一步加强旅游市场监管若干问题的决定，支持政府加强旅游市场监管，整顿和规范旅游市场秩序，为促进我省旅游业健康快速发展提供法律保障，因此，本次常委会会议作出《决定》是非常必要的，也是十分适时的。

    二、《决定》的法律依据及其起草过程

    《决定（草案）》的主要依据是国家《劳动法》、《价格法》、《反不正当竞争法》、《维护消费者权益保护法》、《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和我省旅游条例。2005年11月11日经主任会议研究，决定出台《海南省人民代表大会常务委员会关于进一步加强旅游市场监督管理若干问题的决定》，受主任会议委托，由省人大常委会财经工委起草《决定》初稿，并征求了省人大常委会法制工委、省政府法制办、省旅游局、省交通厅、省工商局、省物价局、省质量技术监督局等单位的意见。形成了提请本次会议审议的《决定（草案）》。

    三、对《决定》几个主要问题的说明

    （一）关于加强政府的旅游规划管理

    旅游产业要健康发展，必须规划先行，并严格执行规划。目前我省旅游产业发展中存在规划编制滞后、规划管理不严等问题，造成一些地方旅游开发缺乏科学统筹，出现布局失衡，乱上项目，低水平重复建设，如“野人谷”等低俗景点泛滥，旅游饭店接待能力严重过剩，影响我省旅游资源的合理配置和旅游资源优势的发挥，影响旅游业的健康发展。因此，《决定（草案）》对政府如何加强旅游规划管理作出了相关的规定。省政府要抓紧颁布实施全省旅游发展总体规划，组织编制各项专业规划和建设性详规。各级政府要发挥政府对旅游开发建设的主导作用，严格执行旅游规划，对不符合旅游规划，未经规划审批，影响我省旅游形象的低俗景点必须依法处理。

   （二）关于规范旅游经营主体行为的问题

    旅行社不依法履行旅游合同，侵害旅游者合法权益；旅行社等经营主体劳动报酬不规范，政府有关部门也没有尽到监管的责任。因此，《决定（草案）》要求政府旅游、工商、交通、劳动保障等部门要加强对旅游企业的旅游合同、劳动合同的监管，规范旅游合同关系和劳动报酬关系，依法查处违反旅游合同、劳动合同的行为。

    针对目前我省部分旅行社以承包挂靠或变相承包挂靠等方式非法转让旅游业务经营权的问题，政府缺乏具体的认定标准，取证难，处理不力，《决定（草案）》要求省旅游主管部门会同省工商部门研究作出认定旅行社变相非法转让旅游业务经营权的具体规定，全面清理旅行社非法承包挂靠行为，并依法处理。

    （三）关于治理旅游市场价格秩序混乱的问题

    旅游市场价格失控是我省旅游市场秩序混乱的重要根源之一。旅行社低价恶性竞争，“零负团费”接团揽客，部分旅游景点和绝大部分购物点、餐饮点、演艺点、特种旅游项目经营点虚高定价、高额回扣，政府对此缺乏监管措施。因此，《决定（草案）》授权省政府根据国家有关价格法规，出台规范旅游市场价格秩序的措施，加强旅游价格的政府调控，扭转旅游价格秩序混乱的局面，依法查处旅行社“零负团费”接团揽客，导游司机私下拿回扣，旅游景点等虚高定价的违法违规行为。

    （四）关于加大惩治旅游经营主体违法经营、欺客宰客的问题

    我省旅游市场经营主体违法经营的问题比较严重，尤其是旅游市场“四黑”（黑社、黑车、黑导、黑店）问题比较突出，加剧了旅游市场混乱的局面。一些购物点、景（区）点、餐饮点、演艺点存在假冒伪劣、缺斤少两、强买强卖、欺客宰客等违法经营的问题，严重侵害旅游消费者合法权益，损害海南旅游形象。对此，省政府组织开展了打击旅游市场“四黑”（黑社、黑车、黑导、黑店）综合整治工作，取得了良好的社会效果，社会各界要求继续加大整治力度，不要半途而废，为此，《决定（草案）》作出一条规定，支持政府做好这项工作。考虑到“四黑”作为法律表述不规范，在《决定（草案）》中表述为违法经营者和从业人员。要求各级政府要继续加大对旅游市场经营者的违法行为的综合整治工作力度，取缔未经依法设立的旅行社，惩治未取得营运资格从事旅游运输的车辆经营者和未取导游证从事导游业务的人员。坚决整治和查处旅游景区（点）、演艺点、餐饮点和购物点假冒伪劣、缺斤少两、强买强卖、欺客宰客等违法行为，依法取缔以套“老乡”购物和“包厢”购物、“算命测相”、“烧香拜佛”、“看病抓药”和其他方式欺诈旅游者的违法经营点。

    《决定（草案）》还对政府加强旅游质量标准和诚信建设，发挥旅游行业协会的作用，加强各级人大常委会对本级人民政府贯彻条例的监督等提出了要求。

    以上决定(草案)连同说明，请予审议。