关于《海南经济特区土地管理条例(草案)》审议结果的报告

主任、各位副主任、各位委员：

《海南经济特区土地管理条例 (草案)》由农村工委负责审查，已经常委会第八次会议初步审议。根据省人大常委会议事规则第十一条第二款的规定，由法制工作委员会负责修改并向本次常委会会议提出审议结果的报告。

常委会第八次会议后，韦泽芳副主任就如何做好二审修改工作问题，分别找了法工委、农工委负责同志，要求修改工作必须多方倾听意见，集思广益，并会同农工委、法制局、国土局共同修改好。农村工委与国土局根据第八次常委会会议审议的意见，分别提出了建议修改稿。法制工委整理了农工委、国土局、法制局对几个重大问题不同意见的对照表，并在此基础上提出了《海南经济特区土地管理条例 (草案二审修改初稿)》，呈送各位主任、驻会的常委会组成人员审示，并印发有关部门征求意见。5月22日、6月5日法工委两次召开座谈会，听取了各方面对二审修改初稿的意见，嗣后又作7修改，并将修改稿呈送主任会议、阮崇武同志、汪啸风同志，印发省政协法制委员会民主党派以及有关部门广泛征求意见。二审修改工作是根据委员们提出的修改意见，遵循国家法律法规的原则，结合海南土地管理的实际情?况进行的。现就草案二审修改稿中的几个问题，报告如下：

一、关于土地审批权限问题

1、关于县级人民政府审批征地、使用国有土地的权限。草案第十   五条第二款规定：“县人民政府，县级市人民政府批准征用耕地1．333   公顷以下，其他土地3．333公顷以下”，突破了国家土地管理法的规   定。在第八次常委会会议上，有的委员提出，土地审批权必须严格掌   握，海南也应按照国家法律规定的批准权限为好。因此，法工委将这   一款修改为：“县级(合县级市)人民政府审批土地的权限，依照国家法律、法规的规定执行。”(草案二审修改稿第二十二条第二款)鉴于县级人民政府审批土地的权限已按法律的规定，海口市、三亚市人民政府的审批权限，修改稿也相应作了调整：耕地为l公顷以下，其他土地为2公顷以下。这与原《海南经济特区i地使用权有偿出让、转让规定》相衔接。

2、关于省农垦行政主管部门审批划拨土地使用权的权限。在省人大常委会第八次会议上，有的委员提出，应给予省农垦总局管理农垦土地的职能，并给予县一级政府的土地审批权。有的委员则持不同意见，认为省农垦总局不是一级政府，不能授予土地审批权。法工委认为，虽然国家法律法规没有此一授权，但考虑到农垦系统具有自身特点，它不同于其他企业或企业集团，实际上是一个相对独立的具有部分行政管理职能的社会区域，是“企业十社区”。国务院[1991]42号文指出：“要尊重农垦系统全民性、社会性、企业性的特殊规律。”省委、省政府根据国务院[1991]42号文精神，于1992年6月25日、1992年12月17日，两次下文授予农垦总局土地审批权。(见琼府[1992]56号、琼发[1992]27号文)据此，法工委在草案二审修改稿“划拨土地使用权转让、出让和抵押”一节中，对省农垦行政主管部门审批农垦系统划拨土地使用权的权限作了规定：“农垦系统的划拨土地使用权，经省农垦行政主管部门批准，可以转让、出租、抵押或者与他人举办联营企业、股份制企业。省农垦行政主管部门批准划拨土地使用权的权限依照县级人民政府审批权限执行。其有关审批文件、资料应当报省土地管理部门备案。”(草案二审修改稿第七十二条第二款)。

二、关于政策延续性的问题

1990年2月18日，省人代常委会第九次会议批准《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》，已于1990年3月26日由省政府公布施行。土地管理条例通过后，原批准的规定将同时废止，这就涉及到政策的延续性问题。因此，法工委在二审修改过程中，注意与原规定相衔接，保持。政策的延续性和稳定性。

1、关于土地使用权的继承。土地使用权继承是法律赋予公民的   一项权利。土地使用权有偿出让转让规定中对土地使用权继承进行了规范，应当延续。法工委在草案二审修改稿的“国有土地使用权转让、出租、继承和抵押”一节中增加这一内容：“国有土地使用权可以继承。继承人应当持有公证机关出具的土地使用权继承公证书到市、县土地管理部门办理土地使用权过户登记手续。分割作为遗产的土地使用权，应当有利于开发建设和生产经营，不得损害该幅土地使用权的效用，不宜分割的土地，可以采取折价、适当补偿或者共有等方式处理。”(草案二审修改稿第六十六条)

2、关于土地使用权的出让主体。《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第八条明确规定：“国有土地使用权的出让，由省、市、县、自治县人民政府垄断。”《中共中央关于建卑社会主义市场经济体制若干问题的决定》中强调指出：“国家垄断城镇土地一级市场”。在第八次常委会上有的同志也建议增加政府垄断土地二级市场的规定。因此，法工委在草案二审修改稿中增加了国有土地使用权出让的主体和原则的内容：“国有土地：使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。国有土地使用权的出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。”(草案二审修改稿第四十五条第一、二款)

三、关于国有土地使用权出让方式问题

有的委员提出，以协议方式出让国有土地使用权，要从严控制，要增加拍卖、招标的方式出让，因此，法工委根据委员们的意见和《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出的“对商业性用地使用权的出让，要改变协议批租的方式，实行招标、拍卖”的原则，参照政府议案，对草案第四十五条修改为：“国有土地使用权的出让，分别采取协议、招标、拍卖的方式。下列用途的国有土地使用权可以通过协议方式出让： (一)国家机关、部队用地和文化、教育、卫生、体育、科研、市政设施等非营利性用地；(二)基础设施用地；(三)国家重点建设项目用地；(四)不破坏生态环境的工业用地；(五)国家扶持发展的普通标准住宅用地。前款规定以外的项目用地应当采取拍卖、招标方式。(草案二审修改稿第四十八条)

四、关于土地使用权转让问题

鉴于海南土地管理过程中，存在着土地使用者以土地使用权作为出资条件，与他人举办联营企业、股份制企业，或者一方提供土地使用权，另一方提供资金合作开发土地等情况，法工委根据委员们的意见，对上述行为进行了规范：“有下列行为之一的，视同土地使用权转让： (一)以土地使用权作为出资条件，与他人举办联营企业、股份制企业；(二)一方提供土地使用权，另一方或者多方提供资金合作开发土地，并按产权分成的；(三)以土地使用权抵债的；(四)企业被收购、兼并或者合并，土地使用权转移‘给新的权利人的。”(草案二审修改稿第五十九条)同时，法工委还根据我省土地使用权转让中出现的情况和问题，建议对土地使用权不得转让、出租的条件作出限制性的规定：“(一)末持有土地使用权证书及其他产权证书的；(二)未按照土地使用权出让合同约定的期限和条件投资开发的土地使用权的；(三)县级以上人民政府依法决定收回土地使用权的；(四)土地使用权有争议的；(五)司法机关和行政机关依法裁定、决定或者以其他形式限制土地使用权的；(六)设定抵押权的土地使用权，未经抵押权人同意的；(七)法律、法规规定禁止转让的其他情形。”(草案二审修改稿第六十条)。

五、关于国家工作人员利用职权非法占用土地问题

有的委员提出，条例草案对限制、惩处以权谋地行为的规定不够，建议增加这一内容。据此，法工委在草案“乡 (镇)村建设用地”一章中参照国家有关规定增加了一款：“国家工作人员不得利用职权，未经批准、登记或者采取欺骗手段骗取批准、登记，非法占用集体土地建住宅或者进行其他活动。”(草案二审修改稿第四十二条)并在“法律责任”一章中规定了相应的处罚：“国家工作人员利用”职权，未经批准、登记或者采取欺骗手段批准、登记、非法占用土地的，除按前款规定给予处罚外，(注：前款规定“批准文件或者登记无效，责令退回非法占用的土地，对地上新建的建筑物和其他附着物限期拆除或者予以没收并处以非法占地每平方米十五元的罚款”)，并由其上级机关或者监察机关给予行政处分。”(草案二审修改稿第八十八条第二款)

六、关于承包经营集体所有土地问题

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地生产率。”法工委根据上述规定，在草案二审修改稿“集体所有土地使用权的出让、转让和出租”一章中，增列一条，对土地承包经营权作出原则性规定：“集体所有的土地可以由单位或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。土地承包经营权可以依法转让、转包。土地承包经营权可以继承。集体所有土地承包经营实施办法由省人民政府规定。” (草案二审修改稿第八十六条)

七、关于条例草案的结构调整

在省人大常委会第八次会议上，有的委员提出，条例草案有些章较繁杂，有些条款尤其是程序性的条款可以删减和合并。据此，法工委将草案中的国有土地使用权出让、国有土地使用权转让、出租和抵押以及划拨土地使用权的转让、出租和抵押等三章合并为一章，即 “国有土地使用权出让、转让、出租、继承和抵押。”并按草案三章内容分列为三节。同时，将草案第二章“集体土地征用”修改为“国家建设用地”，列为草案二审修改稿的第四章，并对原来结构做了调整，调整后的条例框架依次为：“第一章总则；第二章土地所有权和使用权；第三章土地开发利用和保护；第四章国家建设用地；第五章乡 (镇)村建设用地；第六章国有土地使用权出让、转让、出租、继承和抵押：第一节国有土地使用权出让，第二节国有土地使用权转让、出租、继承和抵押，第三节划拨土地使用权转让、出租抵押；第七章集体所有土地使用权出让、转让和出租；第八章法律责任；第九章附则。

在对条例草案框架结构调整的同时，还对一些程序性的条款作了删减和合并。对一些条款也相应作了文字上的修改和技术上的处理。

法工委已将上述修改意见向省政府作了反馈。本条例草案起草小组组长、常务副省长汪啸风同志于 6月14日给法工委回文中称：“同意二审修改稿意见。”6月17日崇武同志已对二审修改稿作了圈圈，未提出具体意见。

法制工作委员会建议本次会议审议通过。

草案二审修改稿及以上意见是否妥当，请审议。