关于废止《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省政府委托，现就废止《海南经济特区基础设施投资综合补偿条例》（简称《条例》）作如下说明：

    一、《条例》出台的背景

建省初期，我省基础设施建设严重滞后，制约着经济的发展。海南要发展，必须加快基础设施建设，特别是交通基础设施建设，这已成为全省人民的共识。由于我省经济底子薄，无法从财政中拿出大量资金投入基础设施建设。因此，资金成为制约我省基础设施建设的瓶颈。特别是从 1992 年起，国家对经济建设实行宏观调控 , 紧缩银根 , 政府依靠贷款解决基础设施建设资金短缺变得非常困难。在这种情况下，为了筹措资金加快我省基础设施建设，适应经济迅速发展的需要，省人大常委会于 1994 年 5 月 31 日 颁布实施了《海南经济特区基础设施综合补偿条例》（以下简称《条例》），通过立法制定优惠政策，鼓励投资者对我省公路网的骨架及干线公路、铁路、公用港口码头、民用机场和大型水工程进行投资建设经营，政府给予综合补偿。

二、《条例》在我省基础设施建设中起过一定的积极作用

《条例》颁布实施后，在社会引起很大的反响，对投资者具有一定的吸引力。特别是由于投资公路建设有收费权，投资回报相对有保证，因此，对投资者吸引力更大。海南泛华股份有限公司、海南凯立中线高速公路股份公司和海南省东线高速公路股份公司与省交通厅签订了《综合补偿合同》，通过发行股票等方式筹集资金 10 亿多元，分别投资经营建设海文高速公路、中线海口至永发段高速公路和东线高速公路。东线高速公路建设明显加快，海文高速公路和中线海口至永发高速公路也先后动工。总之，《条例》在当时的条件下，对加快我省基础设施建设起到了一定的积极作用。

三、废止《条例》的主要理由

这几年，随着国家政策的调整和变化，我省经济环境、基础设施的状况也发生了巨大的变化，《条例》已不适应我省经济社会发展的需要。

（一）建省初期，我省实行一系列特区优惠政策，国内外投资者来海南投资活跃，客流量、车流量迅猛增长，对交通基础设施建设提出了较高的要求。颁布实施《条例》，通过土地、优惠各种税收、收费及经营权许可等补偿投资，对投资进行基础设施建设具有一定的吸引力。随着我国改革开放的深入和市场经济的逐步规范，房地产泡沫经济破灭，外来投资锐减，地价暴跌，不但加大了投资者筹资的难度，而且加大了投资风险，《条例》的吸引力日趋下降。

（二）《条例》实施过程中出现的一些问题，有悖于立法初衷。

《条例》规定的综合补偿范围包括公路、机场、港口码头、铁路及水工程。《条例》实施后，由于种种原因，至今没有投资者投资大型机场、港口码头、铁路及水工程项目建设。仅仅是在公路基础建设方面有泛华股份公司、凯立股份公司和东线高速公路股份公司投资。但具体实施综合补偿过程中也存在一些问题：

一是由于基础设施建设项目需要大量投资，而且投资回收期长，投资者要建设大型基础设施项目仍需要通过大量的贷款来解决资金问题。然而，由于投资者本身不可能有足够的资产抵押，银行难以为其提供贷款，造成项目半途停工，对经济和社会产生了难以消除的消极影响，如泛华股份公司和凯立股份公司负责投资经营建设的海文高速公路和中线高速公路情况就是如此。

二是投资者投资建设高等级公路取得的投资回报，应由车流量和政府确定的收费标准确定。由于《条例》规定了对投资者的投资补偿按照国家长期贷款利率给予固定的还本付息，因此当车流量明显减少的时候，政府给投资者的投资补偿比其应取得的投资回报要多，实际上投资者的投资风险转移给了政府承担；而当车流量明显增多的时候，政府给投资者的投资回报比其应取得的投资收益要少，结果造成政府损害了企业的利益。由于我省高等级公路车流量不大，因此，投资者的投资风险实际上都由政府承担。

三是公路收费是随着交通量增长而逐年递增的，因此，在融资过程中公路收费收入与偿债水平要相匹配，确保公路规费收入最小期为偿债的低峰期。由于《条例》规定了对投资者的投资补偿按长期贷款利率还本付息，因此，补偿额呈逐年递减之势。结果出现了公路收费收入最小期为偿债高峰期的倒挂现象，政府补偿压力加重，造成资金周转恶性循环。       

    四是政府难以控制项目造价和质量。按《条例》规定，投资者投资基础设施建设由政府按工程概算给予投资补偿，由于概算与实际投资总是存在一定的差额，而投资者投资基础设施又纯属企业行为，因此，投资者为了获取概算与实际投资差额的利益，一方面千方百计提高工程概算；另一方面又千方百计向施工单位压低工程造价，从而增加了偷工减料的可能性。对此政府难以控制，实际上也就增加了政府的补偿负担。

（三） 98 年以来，国家实施加大基础设施建设投入，扩大内需，拉动经济发展的积极财政政策，政府可以通过贷款等渠道筹措基础设施建设资金。特别是国家为了加快公路基础设施建设，制定了倾斜政策，允许用公路收费权质押向银行贷款建设公路。由于《条例》在实施过程中存在的实际问题， 98 年以来，没有任何投资者提出通过综合补偿的方式从事我省公路基础设施建设，我省的公路建设的资金筹措都是政府以燃油附加费为质押，通过向银行贷款获得的。

《条例》颁布实施后，投资者投资建设基础设施的，有关政府部门都和其签订了投资协议，这些协议仍然在执行中，废止《条例》并不影响协议的有效性。

以上说明。请审议。