关于《海南经济特区林地管理条例修正案（草案）》的说明

——2014年5月28日在海南省第五届人民代表大会常务委员会第八次会议上

海南省林业厅厅长  关进平

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

受省政府的委托，现就《海南经济特区林地管理条例》修正案草案（以下简称《条例》草案）起草情况作如下说明：

一、修订《条例》的必要性

（一）落实习近平总书记视察海南重要讲话精神、实现海南绿色崛起的需要。党的十八大将生态文明建设列为中国特色社会主义“五位一体”总体布局中的一项重要 内容 。去年4月，习近平总书记在海南视察时指出：保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。青山绿水、碧海蓝天是建设国际旅游岛的最大本钱，必须倍加珍爱、精心呵护。总书记要求海南要正确处理好发展和保护的关系，着力在“增绿”、“护蓝”上下功夫，为全国生态文明建设当表率，为子孙后代留下可持续发展的“绿色银行”。今年4月，李克强总理视察海南时要求“环保也是生产力，是人与自然和谐发展”，“海南一定要保护好青山绿水、碧海蓝天，从某种意义上讲，这也是在维护民生福祉。这些年，你们为建设绿化宝岛下了很大功夫，希望你们把这种 努力 坚持下去。”省第六次党代会提出了坚持科学发展、实现绿色崛起、全面加快国际旅游岛建设的总任务。省委书记、省人大常委会主任罗保铭在省委六届五次全会上指出，海南岛就这么大，客观上需要我们对宝贵的土地、林地、岸线、岛礁、填海地等资源进行集中管理、优化配置。加强对林地资源的集中管理，完善林地审核审批制度，从短期看、从局部看，市县的资源处置权有所制约；但从长期看、从全局看，有利于实现全省资源科学合理配置，有利于实现资源效益最大化，有利于海南永续科学发展，也有利于通过规范管理堵塞漏洞、保护我们的干部。蒋定之省长在省政府常务会议审议《条例》草案时强调，对林地的管理必须实行最严格的措施，林地总量要不断增加，林地质量要不断提高，管理要严格规范，加强林地的保护与管理，这也是对我们后人负责，也对历史负责，这是一条底线。当前，加强生态保护和建设，实现绿色崛起、可持续发展已成为全省发展的共识和趋势。落实好党的十八大精神，贯彻好习总书记的重要指示和省委六届五次全会精神，需要我们进一步加强以森林保护为主要内容的生态保护和建设，正确处理好开发与保护的关系，用科学统筹的方法，加强林地资源的保护和管理。

（二）贯彻实施国务院《全国林地保护利用规划纲要（2010--2020年）》的需要。2010年6月，国务院常务会议审议通过了《全国林地保护利用规划纲要（2010--2020年）》（以下简称《纲要》），《纲要》中确定我省2010--2020年林地保有量面积为3165万亩。《纲要》指出，林地是国家重要的自然资源和战略资源，在维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。明确要求要把林地与耕地放在同等重要的位置，高度重视林地保护。为落实国务院《纲要》的目标和要求，2013年12月省政府常务会议审议通过了《海南省林地保护利用规划（2010--2020年）》。各市县政府也于去年和今年初相继批准了各市县的林地保护利用规划。因此，需要修改《条例》，将林地保护利用规划作为林地范围的依据予以明确，确立林地保护利用规划的法律地位，加大林地管理力度，保证规划纲要的落实。

（三）回应国家林业局提出的要求。2009年我省通过修改《条例》将部分省级林地审核审批权下放到市县后，国家林业局每年都多次对我省的作法提出批评，要求我省修改《条例》。2010至2012年3年间，时任国家林业局局长贾治邦每年来海南考察时都对海南省委省政府主要领导提出修改《条例》的要求，建议将下放市县的林地审核审批权收回省级林业主管部门行使。2013年4月，国家林业局局长赵树丛在海南考察和在京会见带队向国家林业局汇报工作的省委李宪生副书记时，也两次提出同样的要求。2012年国家林业局对保亭县32宗违法违规征收占用林地案件在全国予以通报，认为出现这些严重问题，既有监管不到位的问题，更有《条例》本身存在的漏洞问题，要求我省依法严肃查处和认真整改。今年5月9日，国家林业局正式致函省政府，建议尽快修改《条例》，将下放市县行使的占用征收林地审核审批权限收回省级林业主管部门行使。

（四）解决当前林地管理突出问题，切实加强林地保护管理的需要。尽管自《条例》实施以来林地管理取得一定的成绩，但在实践中也出现了许多新问题、新矛盾。主要表现在：一是由于现行《条例》中以土地利用总体规划为依据确定林地范围，其确定的全省林地面积仅有2334万亩，远远无法落实国务院《纲要》给我省确定的林地最低保有量和海南生态省规划纲要确定的全省森林覆盖率保持在60%以上所需3165万亩的红线要求。二是由于《林地管理条例》部分规定与国家法不尽一致，有关部门和市县在贯彻实施过程中出现认识和执行上的分歧，存在采取化整为零、调整规划等方式违规审核审批林地项目、管理混乱、破坏林地资源和毁林等现象，全省发生多起各类项目建设非法占用林地案件。这些问题和矛盾迫切需要通过修改《条例》从立法上加以解决。

二、修订《条例》过程

2013年9月至12月，省人大常委会副主任毕志强牵头省人大法工委、省法制办和省林业厅组成调研组，对《条例》的实施情况进行调研，深入18个市县广泛听取意见，召集省直有关单位专题研究林地征占用审核审批权的调整和修订《条例》等问题，并于2014年1月7日带领省人大法工委、省林业厅的同志就我省林地管理有关立法问题赴京向国家林业局的领导征求意见。在充分调研的基础上，省人大常委会和省政府分别将修订《条例》列入2014年的立法计划。

按照计划安排，省林业厅起草了《条例》修正案草案，2014年5月13日，六届省政府第21次常务会议通过了该草案。在草案起草修改过程中，省法制办、省林业厅多次征求国家林业局、省直有关单位和各市县政府的意见，省政府召开了3次省长专题会和秘书长办公会，协调有关部门讨论、修改。5月8日至9日，陈志荣副省长带队，由省委、省人大、省政府、省法制办、省林业厅有关领导共同组成调研组，分别在白沙、五指山和海口召开西、南、北三个片区修订《条例》征求意见座谈会，18个市县政府主要领导、分管领导和市县林业局局长参加会议。会上，各市县一致赞成和支持修订《条例》，将下放市县行使的占用征收林地审核审批权限收回省级林业主管部门行使。

三、《条例》草案主要解决的问题

（一）调整了林地的界定

将确定林地的依据由土地利用总体规划调整为林地保护利用规划，将林地的界定修改为“本条例所称林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。林地范围由本省林地保护利用规划确定。”从立法上解决有关部门长期争执的林地范围问题。

（二）收回了下放市县的林地审核审批权

根据国务院《森林法实施条例》的规定，林地征收和占用审核审批权在国家和省级林业主管部门。据此，将下放给市县的林地审核审批权修改调整由省林业部门行使。

（三）修改了林地保护利用规划的编制调整要求

一是调整林地保护利用规划的编制依据。二是增加了对市县林地保护利用规划制定和调整的监督规定。三是要求林地保护利用规划与土地利用总体规划、城乡规划和主体功能区规划等相衔接。

（四）增加了征占用林地预审规定

比照土地预审的规定及外省的有关立法，规定需要征收或者占用林地的建设项目在立项阶段，应当向林业主管部门提出预使用林地申请，由林业主管部门按照相关法律、法规的规定作出预审意见。

草案及其说明是否妥当，请审议。