关于《海口市历史文化名城保护条例》的说明

       ——2010年5月31日在海南省第四届人民代表大会常务委员会第十五次会议上 


主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
    我受海口市人大常委会委托，现就《海口市历史文化名城保护条例》（以下简称条例）作说明。
    一、制定本法规的必要性
    海口市城市发展历史悠久，文化遗存丰富，历史遗迹保存较好，作为连接祖国内陆与东南亚地区的重要枢纽，形成了特色鲜明的文化积淀。在历史街区保存和保护方面，拥有保存较为完整的五条老街和保留完好的中西合璧、南洋建筑风格的骑楼建筑街区；在地理区位上，是祖国疆域最南端的一座历史文化名城，也是古代海上丝绸之路的重镇；在人文历史上，是具有移民文化、海洋文化、火山文化、地域文化鲜明特色的历史文化名城。
    国务院早在1994年1月4日就批准公布琼山市为第三批国家历史文化名城（国发[1994]3号）；2002年10月16日又批准海口、琼山两市行政区划调整，撤销琼山市，成立新海口市（国函[2002]92号）；2007年3月13日批准公布海口市为国家历史文化名城。
    历史文化资源的沉淀和传承发展，是海口经济社会发展的一项重要资源，在海南建设国际旅游岛的总体战略中具有独特的价值，制定海口市历史文化名城保护的地方性法规很有必要。一是加强我市历史文化名城保护和管理工作的需要。由于种种原因，我市的历史文化名城保护和管理工作基础薄弱，各项管理制度和保护管理机构不尽完善，致使部分文物古迹遭受破坏，历史文化街区及其历史风貌、环境风貌遭到随意改变。目前全国109座历史文化名城中，已有90%以上的名城制定了保护管理办法或条例。我市急需通过地方立法，加大历史文化名城保护的力度。二是继承和弘扬优秀历史文化的需要。海口市有五公祠、海瑞墓等一批重要文物保护单位，有骑楼建筑和府城传统建筑等历史文化街区，还有众多的历史建筑和非物质文化遗产，构成丰富的文化遗存和鲜明的历史文化特色。通过地方立法，维护历史文化遗产的真实性和完整性，处理好继承、保护和利用的关系，使我市优秀的历史文化发扬光大。三是适应海南国际旅游岛建设的需要。当前全省正在开展 “国际旅游岛”建设活动，历史文化名城是其中的一项重要资源，只有把历史文化名城保护和管理工作落到实处，才能合理利用历史文化名城资源发展旅游业，促进国际旅游岛建设。
    二、制定本法规的基本思路和条例起草的主要过程
   （一）制定本法规的基本思路。一是适应加强历史文化名城保护工作的需要，进一步明确保护工作的领导体制、相关行政管理部门的职责以及资金保障等内容。二是结合海口的实际，对国务院《历史文化名城名镇各村保护条例》（以下简称国务院《保护条例》）的相关规定进行细化，增加可操作性的保护措施。三是为保持历史文化名城保护的完整性，将不可移动文物的保护和非物质文化遗产的保护列入条例规范的范围。四是突出海口骑楼建筑街区和府城传统建筑街区的修复改造，保持和弘物地方历史文化特色，促进海南国际旅游岛的建设和发展。
    （二）条例起草的主要过程。根据海口市人大常委会2009年立法计划的要求，海口市文体局、文物局和法制局在去年上半年开展立法调研，组织有关人员到成都、丽江等地考察历史文化名城保护的立法情况，对我市名城保护工作的新问题新情况进行了分析研究。在召开专家论证会和征求各区人民政府、市直有关部门意见的基础上，形成了条例草案。
条例草案经海口市人民政府常务会议通过后提请2009年10月29日召开的海口市第十四届人大常委会第二十三次会议第一次审议。根据常委会组成人员的审议意见，市人大法制委员会和常委会法工委多次召开座谈会，听取省、市有关部门、单位的修改意见和建议；常委会办公厅通过新闻媒体全文刊登草案，公开征求社会各界的意见；常委会法工委召开立法论证会，就草案的重点、难点问题进行充分的沟通和论证。2010年4月16日海口市第十四届人大常委会第二十六次会议第二次审议后表决通过了条例草案。
    三、条例的主要内容
    （一）关于法规的适用范围。历史文化名城保护涉及的内容较多，条例结合我市的实际，将历史文化街区、历史建筑、不可移动文物和非物质文化遗产的保护、管理和利用列为适用范围，并作出衔接性规定：“古树名木、地质公园、自然保护区、可移动文物等的保护和管理，依照相关法律、法规的规定执行。（第二条）”
    （二）关于历史文化名城的管理职责。根据国务院《保护条例》第五条关于城市各级人民政府负责历史文化名城的保护和监督管理工作的规定，条例第四条规定：“市、区人民政府负责本行政区域内历史文化名城的保护、管理和利用工作。”为统一协调各职能部门做好名城保护工作，条例规定：“市人民政府设立历史文化名城保护管理委员会，对历史文化名城保护工作进行协调和指导。”为明确各行政主管部门的职责，条例第四条第二、第三款分别对规划、文物、文化行政主管部门在历史文化名城保护工作中的职责作出了界定，并对发改、财政、国土、住房和城乡建设、公安、商贸等部门协同做好历史文化名城的保护工作做出了规定（第四条）。
    （三）关于历史文化名城的保护规划。保护规划是历史文化名城保护工作的龙头，条例从四个方面对保护规划的组织编制、内容、要求、执行和调整作出了规定：一是要求市人民政府应当组织编制海口市历史文化名城保护规划，报省人民政府批准后，及时向社会公布，并将其纳入海口市城市总体规划。二是保护规划应当包括保护内容、保护范围、保护措施、开发强度和建设控制要求等内容。三是规定市规划行政主管部门应当会同市住房和城乡建设、文化、文物行政主管部门，根据保护规划，编制历史文化街区的专项保护规划，报市人民政府批准后公布实施。四是对保护规划的修改或调整、变更做出了规范，“任何单位和个人不得擅自修改已经批准的历史文化名城保护规划和历史文化街区专项保护规划。”（第九条至第十五条）
   （四）历史文化街区的保护。历史文化街区较完整和真实地体现了一个城市的传统格局和历史风貌，是历史文化名城保护的重点内容。条例对历史文化街区的保护作出如下规定：一是规定了历史文化街区的申报程序（第十六条）。二是明确了海口骑楼建筑街区和府城传统建筑街区的地理范围（第十七条）。三是规定对历史文化街区采取“核心保护范围”和“建设控制地带”二级保护的措施（第十八条）。四是严格控制历史文化街区内的建筑高度（第二十条）。五是规定了历史文化街区内的禁止行为（第二十一条）和开展相关活动应当经规划、文物行政主管部门批准（第二十二条）。六是“对历史文化街区内的危旧房屋进行修复改造应当保持其传统格局和历史风貌”，并授权市人民政府制定历史文化街区危旧房屋修复改造的具体办法（第二十三条）。
    （五）历史建筑的保护。历史建筑具有一定的历史、艺术或科学价值，反映一个城市的历史风貌和地方特色，因其未公布为文物保护单位，也未登记为不可移动文物，不受文物保护法律法规的规范，而成为历史文化名城保护的重点内容之一。为加大对我市历史建筑的保护力度，条例作出了如下规定：一是对历史建筑实施分类保护即分为一类、二类、三类历史建筑，实行不同的保护措施（第二十八条）。二是规定“历史建筑的所有权人应当按照保护规划的要求和维修修缮标准，负责对历史建筑进行维护和修缮。”历史建筑的所有权人、使用权人确不具备维护和修缮能力的，市人民政府应当从专项保护资金中安排经费予以资助（第二十九条）。三是规定了对历史建筑的禁止行为（第三十条）。四是对建设活动可能影响历史建筑安全的行为做出了规范（第三十一条）。五是规定“对历史建筑进行外部修缮装饰、添加设施以及改变历史建筑的结构或者使用性质的，应当经市规划行政主管部门会同市文物行政主管部门批准（第三十二条）”。
   （六）不可移动文物的保护。我市有五公祠、海瑞墓等一批重要文物保护单位，是我市历史文化名城的重要组成部分。条例对不可移动文物的保护作出如下规定：一是对集中体现海口市历史文化名城特色的海瑞墓、丘浚故居、五公祠等文物保护单位应当重点保护，合理利用（第三十六条）。二是对危害文物保护单位安全、破坏文物保护单位历史风貌的建筑物、构筑物，市人民政府应当及时调查处理，依法予以拆除或搬迁（第三十七条第二款）。三是公民、非文物单位使用国有文物保护单位以及代表性纪念建筑的，使用权人应当与市文物行政主管部门签订《保护使用责任书》，负责建筑物的管理、维护和修复，接受文物行政主管部门的检查、监督和指导（第三十八条）。四是不可移动文物的管理人、使用权人应当按照规定加强火源、电源的管理；遇有危及文物安全的重大险情，应当及时采取措施消除险情，并及时向文物行政主管部门报告（第三十九条）。五是对开辟为参观旅游场所的文物保护单位作出了规范（第四十条）。六是与文物保护的法律、法规作衔接性规定（第四十一条）。
    （七）非物质文化遗产的保护。为做好我市非物质文化遗产的保护工作，条例一是规定保护方针和保护原则，贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的方针，坚持真实性和整体性的保护原则（第四十三条）。二是明确了非物质文化遗产的申报和评定的程序（第四十四条）。三是要求市人民政府对非物质文化遗产项目所依存的文化场所划定保护范围，设置保护标志，进行整体性保护；“并规定“任何单位和个人不得侵占、破坏列入非物质文化遗产名录项目的资料、实物、建筑物、场所（第四十六条）。”四是建立非物质文化遗产代表性传承人制度，明确了其享有的权利和应履行的义务（第四十七、四十八条）。五是规定了鼓励扶持非物质文化遗产发展的措施（第四十九条、五十条）。
   （八）关于法律责任。为保障法规的有效实施，条例对违反本条例的行为规定了相应的法律责任，主要有：一是对依法负有历史文化名城保护职责的国家机关及其工作人员的法律责任作出了规定（第五十二条）。二是根据城乡规划法的规定，对在历史文化名城保护范围内的违法建设行为规定了法律责任（第五十三条）。三是对违反历史文化街区内的禁止行为和其他违法行为规定，由规划行政主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施；造成严重后果的，对单位并处5万元以上10万元以下的罚款，对个人并处1万元以上5万元以下的罚款（第五十五条）。四是规定了违反历史建筑保护规定的法律责任，“安装影响历史建筑使用寿命的设备的，责令限期拆除；逾期未拆除的，对单位处以5万元以上10万元以下的罚款，对个人处以2万元以上5万元以下罚款”（第五十六条、五十七条）。五是对违反不可移动文物保护和非物质文化遗产保护规定的行为规定了法律责任（第五十八条、五十九条、六十三条）。
    条例和以上说明是否妥当，请予审查并批准。