关于《海南省预防和制止家庭暴力规定（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委托，现就《海南省预防和制止家庭暴力规定（草案）》（以下简称《规定（草案）》）作如下说明：

一、制定《规定》的必要性

（一）维护社会稳定，促进经济和社会发展的现实要求

家庭暴力是家庭关系失调、家庭结构遭受破坏、家庭职能不能很好发挥的主要原因，也是家庭不稳定的重要表现和原因。据省妇联近年信访统计，妇女因婚姻家庭纠纷问题的申诉占信访量的 50%以上，其中，反映被丈夫施暴受伤的占反映婚姻家庭纠纷问题的30%以上，且呈现出明显的上升趋势。家庭暴力对家庭的影响是严重的，对社会也造成了一定的影响。一是致使婚姻裂变。据有关资料显示，我省基层法院受理的离婚案件中，起因于家庭暴力的约占25%；二是子女教育、生活受到影响。子女长年笼罩在父母失和的阴影中，自卑、恐惧，造成心灵扭曲，甚至走向邪路；三是引发恶性刑事案件。据了解，省女子监狱在押的杀人案件的犯人中，84%是因为不堪丈夫有了婚外情并对其施暴，而产生报复杀人动机的；四是家庭暴力的发生具有宽泛性。家庭暴力现象在不同职业，不同文化层次，不同民族群体中都不同程度存在。家庭暴力问题已经影响了社会的稳定，需要通过立法来解决这类社会问题。

（二）弥补国家现行法律法规不足，有针对性地遏制家庭暴力的客观需要

在现实生活中，家庭暴力现象很多时候被看作家庭事务，成了邻居不问，居委会、村委会不理，单位不管，不出人命政法机关不受理的“四不管”问题。我国现行法律如《婚姻法》、《妇女权益保障法》等，虽已有了预防和制止家庭暴力问题的条款，但大多还都停留于原则性的规定。因此，制定地方性法规，有效地预防和制止家庭暴力现象十分必要。我省社会各界，特别是妇女界对出台《规定》的呼声日益高涨。另外，从兄弟省市的经验来看，在国家没有制定法律之前，各省、市（区）先行制定地方性法规或政府规章是可行的。目前，全国已有 15个省、市（区）出台了地方性法规或法规性决定、决议，有8个省、市（区）出台了政府规章，分别对家庭暴力的定义进行了界定，对执法主体及其责任作出了明确的规范，较好地解决了“谁来管和如何管”的问题。因此，不论是从解决我省家庭暴力问题的实际需要出发，还是从补充完善现行法律法规的客观需要来看，制定和出台《规定》都是十分必要的和可行的。

二、《规定（草案）》的起草经过

《规定（草案）》立项后，按照省人大常委会的工作部署，省妇联积极开展起草工作。 2003年10月10日―11月10日，省妇联组织力量深入文昌、琼海、儋州、昌江、保亭、乐东、三亚等7个市县进行专项调查研究，先后召开有关部门负责人、妇女工作者、妇女代表座谈会14次；访问公、检、法、司、妇联等部门的干部，以及基层妇女群众近300人，发放调查问卷，广泛听取各方意见和建议。经过反复分析研究，学习借鉴其他省市区的经验和做法，于2003年10月中下旬完成了《规定》初稿的起草工作，并印发至省政法委、省综治委等25个省直单位及24个市县区妇联广泛征求意见。根据反馈意见，对《规定（草案）》进行了反复修改。2005年，按照省人大常委会立法计划安排，5 月8日至20日，内司工委与省妇联联合组成考察组到湖南、河北、辽宁三省考察学习预防和制止家庭暴力立法及执法的经验，根据三省的经验，对《规定（草案）》再次作了修改。

三、 关于法规的体例

我省 2005年立法计划中，原定出台的是《海南省人大常委会关于预防和制止家庭暴力的决定》。地方人大及其常委会的决定权主要是用于解决本行政区域内重大政策性问题和急迫需要解决的社会问题，当某方面的立法条件不成熟，不宜制定地方性法规时，可以先以决定形式进行规范。我们认为，家庭暴力问题在我省比较突出，仅仅以决定形式对这一问题作调整力度上还不够。此外，我省在预防和制止家庭暴力方面作了大量工作，适时制定地方性法规，将实际工作中的成功做法和经验固定下来，并注意吸收外省、市（区）的先进经验，有利于该项工作的开展。综合考虑我省预防和制止家庭暴力工作现状，我们认为，直接制定地方性法规符合广大人民群众的愿望和我省建设和谐社会大局的需要，鉴于当前的立法条件已比较成熟，因此宜以“规定”形式出台法规。

四、关于《规定（草案）》主要条款的说明

  （一）关于家庭暴力的定义问题。对家庭暴力至今没有一个统一的或者是权威的定义。《规定（草案）》对家庭暴力的定义主要以《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》中对家庭暴力的定义为依据。该司法解释第一条规定：“婚姻法第三条、第三十二条、第四十三条、第四十五条、第四十六条所称‘家庭暴力’，是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。”《规定（草案）》第二条只是将“造成一定伤害后果的行为”改为“造成伤害的行为”。主要是考虑到地方性法规与最高人民法院司法解释出台的立足点不同，最高人民法院解释的目的是解决审判中如何确定承担责任的家庭暴力的范围，因此强调造成伤害后果，而地方性法规的目的是预防和制止家庭暴力，在定义上宽泛一些有利于实际操作。

（二）关于执法主体和协调、监督部门的设定问题。《规定（草案）》第五条第一款将各级人民政府确定为预防和制止家庭暴力的执法主体，并实行综合治理。明确了国家机关、社会团体、企业事业单位、居民委员会、村民委员会以及家庭成员所在单位等在预防和制止家庭暴力工作中的职责。

《规定（草案）》第五条第二款规定“各级妇女儿童工作协调机构，协调、监督有关单位开展预防和制止家庭暴力工作。”这样设定的主要考虑是：处理家庭暴力问题所涉及到的具体执法部门较多，环节多，问题往往较为复杂，客观上需要一个综合部门在其中协调、指导和监督。各级人民政府妇女儿童工作协调机构，是代表政府具体履行代表和维护妇女儿童权益的专门协调议事机构，下设日常的办事机构，因此，由其来承担协调、监督执法职能能够做到“有人管事有人办事”。

（三）关于受害人的司法及其他救助问题。《规定（草案）》对司法及其他救助作了四个方面的规定：一是第九条、第十条强调有关职能部门、有关组织根据各自职责给受害人以救助；二是第八条明确规定公安派出所、司法所和基层妇联组织可以与乡镇人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会联合建立预防和制止家庭暴力维权机构，通过成立维权机构，建立维权网络，为家庭暴力受害人提供支持和救助；三是第十三条和第十四条给司法鉴定机构、法律援助机构和司法部门分别设定了对家庭暴力受害人提供“酌情减免鉴定费用”，“提供法律援助”和“提供司法救助”等义务；四是第十五条明确规定了政府负有“应当根据实际情况为家庭暴力受害人提供临时救助场所”的义务。

（四）关于家庭暴力案件的举证问题。针对家庭暴力案件举证难的问题，《规定（草案）》第九条设置了公安机关在处理家庭暴力案件时，负有调查取证的义务，第十一条规定公安机关和居民委员会、村民委员会、家庭暴力受害人所在单位负有提供有关情况资料的义务；第十二条和第十三条设置医疗卫生机构和司法鉴定机构分别负有告知受害人保存证据和出具伤情鉴定结论的义务。

（五）关于设立救助场所的问题。《规定（草案）》第十五条规定“各级人民政府应当根据实际情况为家庭暴力受害人提供临时救助场所”。做出这样规定的主要考虑是，为那些屡次遭受家庭暴力而且程度比较严重又面临无栖身之所的受害人提供临时性的保护，防止矛盾进一步激化，从而避免恶性刑事犯罪的发生。

以上说明连同《规定（草案）》，请予审议。