关于《海南经济特区基本农田保护规定（草案）》审议结果的报告

省人大常委会法工委、法规室主任   聂志云

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    省二届人大常委会第十六次会议对《海南经济特区基本农田保护规定（草案）》（以下简称草案）进行了初步审议。会后，法工委、法规室根据委员们审议的意见对草案进行修改，并将修改稿印发省人大常委会组成人员，省人大各工委（室）、主任会议咨询小组，省直有关单位，各市县人大常委会征求意见，并会同省国土环境资源厅到三亚、昌江、儋州等市县调查研究。法工委、法规室于11月17日召开会议，根据常委会委员们的审议意见以及各方面的意见，对草案进行了逐条审议。法工委、法规室认为，为贯彻实施省委提出的“一省两地”和建设生态省的战略决策，促进农业生产和社会经济的可持续发展，制定基本农田保护的法规是必要的。同时，对草案提出以下主要修改意见：

    一、有的委员及市县提出，草案第二十七条关于农垦系统的基本农田保护问题规定不明确，建议在草案中对此问题作出具体规定。法工委、法规室认为，根据《海南经济特区土地管理条例》的规定，省土地行政主管部门设立土地管理派出机构，负责农垦系统的土地管理工作，但该派出机构尚未建立，农垦体制正在进行改革，为给改革留下空间，并考虑法规之间的衔接，建议在草案中规定：“农垦系统的基本农田保护与管理由省人民政府规定。”（草案修改稿第四条第三款）

    二、有的委员提出，在草案中应明确界定基本农田与基本农田保护区。法工委、法规室认为，国务院发布的《基本农田保护条例》已明确界定基本农田和基本农田保护区的涵义，为避免重复立法，建议在草案中不再作重复规定。

    三、关于基本农田的划定范围问题。有的委员提出，对粮油以及蔬菜基地应实行特殊保护，以保障粮食安全。因此，法工委、法规室建议根据国家法的规定将草案第八条修改为：“下列耕地应当划为基本农田，并建立基本农田保护区，实行特殊保护：（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）蔬菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）良种繁育基地。”（草案修改稿第七条）

    有的委员提出，草案第九条将草本园地划入基本农田与国家法规定不一致。法工委、法规室认为，我省现有的耕地中将有相当一部分因我省生态省建设和农业生产结构调整需要退耕还林，还草、还湖，重点工程也将占用一部分。为解决基本农田保护与生态省建设、农业生产结构调整、重点工程建设的矛盾，根据国务院发布的《基本农田保护条例》和国土资源部、农业部《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》的规定，建议将草案第九条修改为：“市、县、自治县人民政府可以根据当地的实际情况，将下列农业生产用地划为基本农田，报省人民政府核准：（一）在水利水电工程管理保护范围以外、有良好水利灌溉条件的坡度2５度以下的草本园地；（二）农业生产结构调整改为草本园地，规划期内可以还耕的耕地。”（草案修改稿第八条）

　　四、关于占用基本农田发展林业、草业、木本果业、水产养殖业问题。有的部门提出，国家法禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼，我省不应当突破国家法的规定，建议删去草案第十五条。有的委员则提出，草案第十五条规定农业生产结构调整占用基本农田的批准权限建议实行分级管理。还有的委员建议占用基本农田发展林业、草业、木本果业、水产养殖业的，应当划入数量与质量相当的“基本农田”作为补充。

　　法工委、法规室认为，根据海南生态省建设和农业生产结构调整的实际需要，遵循国家法律的基本原则，在保持基本农田总量不变的前提下，可以允许占用基本农田发展林业、草业、木本果业、水产养殖业，但应当规定严格的约束条件和审批程序，并要求当地人民政府按照占补平衡的原则补划基本农田。建议将草案第十五条修改为：“因生态建设、农业生产结构调整确需占用基本农田发展林业、草业、木本果业、水产养殖业的，由市、县、自治县人民政府提出有关占用基本农田的面积、具体地块、基本农田调整及土地利用总体规划修改方案等资料，经省土地行政主管部门和省农业行政主管部门审核，报省人民政府批准。所占用的基本农田属农村集体所有的，市县人民政府报请审批前，必须征得村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；基本农田已承包的，还需征得承包人同意。”（草案修改稿第十四条）同时增加规定：“经批准占用基本农田的，当地市、县、自治县人民政府应当按照占补平衡的原则补充划入数量和质量相当的基本农田。”（草案修改稿第十五条第一款）

　　五、部分委员提出，草案关于基本农田的保护和监督管理的内容太少，对哪些行为是破坏基本农田的行为未作明确规定，建议根据海南实际增加相应的内容。因此，法工委、法规室建议增加以下五个方面的内容：一是设定禁止破坏基本农田的具体行为。二是设定破坏基本农田的单位和个人的复垦责任。三是设定政府加强基本农田的基础设施建设、改善农业生产条件以及对基本农田的检查、管理职能。四是规定基本农田使用人保护基本农田的义务。五是设定各级人大常委会加强对基本农田保护执法情况的监督职责。（草案修改稿第十九条、第二十条、第二十一条、第二十三条、第二十六条、第二十七条）

　　六、部分委员提出，对违反基本农田保护规定的行为应设定相应的法律责任。法工委、法规室根据国家有关法律、法规的规定，建议对以下几个方面的行为增加设定处罚或行政处分：一是应当将耕地划入基本农田保护区而不划入的；二是改变基本农田的性质和用途的；三是以低于省人民政府规定的最低限价和超过本省规定的年限出让、对外承包的；四是非法批准占用基本农田的；五是未经批准或采取欺骗手段骗取批准占用基本农田，或者超过批准数量占用基本农田的；六是非法出让、对外承包、转让或倒卖基本农田的；七是占用基本农田的单位或个人拒不履行土地开垦义务的；八是侵占、贪污、挪用基本农田的开垦费或土地闲置费的行为。（草案修改稿第二十八条至第三十二条、第三十五条）

　　此外，还对草案的一些条款作了文字修改和次序调整。

　　草案修改稿已按上述意见作了修改，法工委、法规室建议常委会再次审议。

　　草案修改稿和以上意见是否妥当，请审议。