主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
我受省人民政府委托,向省人大常委会报告我省土地管理执法检查整改工作情况,请予审议。
近年来,我省继续加大土地管理方面法制建设,认真贯彻执行《中华人民共和国土地管理法》、省人大颁布的《海南经济特区土地管理条例》以及省政府发布的一系列关于土地管理的法规规章,实行最严格的土地管理制度,加强了土地资源管理,积极消化前几年海南房地产热时的遗留问题,土地管理正逐步走上依法管理的轨道。
近年以来,我省热带农业发展较快,连续实现两位数的增长,农村经济结构调整和农业产业化取得可喜的成绩,农民收入不断提高。但是,在农业开发的过程中,特别是在农业用地和农村土地对外承包经营管理方面,也存在一些问题,已经引起各个方面的关注。去年8月,省人大组织部分人大代表开展了土地管理法执行情况检查,重点对依法贯彻落实农民集体土地所有权、使用权、承包经营权等方面的情况进行检查。去年9月25日,陈苏厚副主任代表省人大执法检查组向省二届人大常委会第16次会议作了《关于检查〈中华人民共和国土地管理法〉执行情况的报告》。省政府对检查组提出来的存在问题,高度重视,立即要求各级政府和有关部门采取切实有效措施进行整改,取得了初步成效。现将一年来整改工作情况汇报如下:
一、省人大土地管理执法检查中发现的问题及其原因分析
高度重视存在的问题,深刻分析存在问题的原因,认真抓好整改工作。去年省人大《土地管理法》执法检查中发现我省土地管理,特别是农村土地管理中存在的问题,归纳起来有:政府违法征用集体土地出让用于农业开发问题;农村集体土地对外发包经营、出租管理较为混乱问题;土地纠纷日趋激烈、群众上访现象增多问题;土地资金被侵占、挪用问题;地方政府动用警力介入土地承包纠纷,拘禁关押农民问题;以及执法监察力量薄弱,查处案件力度不够等问题。这些问题有些是在产业发展过程中出现的问题,有些是职能部门职责交叉存在的问题,有些是法律法规不配套产生的问题。存在上述问题的原因是多方面的,归纳起来有:
(一)基层政府依法行政观念淡薄,农村土地开发利用和管理的指导思想不明确。有些基层政府缺乏战略思维和可持续发展现念,不考虑整体利益和长远利益,没有贯彻江总书记“三个代表”的要求和省委、省政府“一省两地”的战略,没有把促进农业和农村经济发展作为工作目标,存在短期行为,越权、违法审批农业开发用地,损害了农民合法权益。有些基层政府和干部没有树立人民公仆的思想,摆正位置,在处理农民群众关系时,方法简单,态度粗暴,没有把农民利益放在心上。
(二)农业用地流转管理配套法规滞后,管理职责不到位,缺乏健全的监督制约机制。目前国家和我省均没有规范农业用地流转的专门法律法规,有的现行地方法规与国家有关法律不一致,如1996年省人大颁布的《海南省农村集体承包合同管理条例》规定农村集体土地承包年限最长为70年,且不须审批,仅需合同签证等,与新颁布的《土地管理法》有矛盾。在管理职责上,存在部门职能不清或不落实的问题。我省农业用地流转方式主要是集体土地对外承包,按管理职责分工,土地产权管理由土地管理部门负责,农业开发项目的生产经营由农业部门负责,但在审批管理上,现在按照新《土地管理法》规定,全部由乡镇政府批准,没有面积限制,政府的土地和农业主管部门未能依法履行监督管理职责,缺乏操作性强的行政监督制约机制。乡镇政府在农村集体土地流转过程中,既是事实上的招商引资主体,又是土地流转的行政审批者,存在既是“运动员”,又是“裁判员”双重角色的问题。
(三)土地用途管制制度不落实。农业开发项目大部分未按程序办理用地手续,造成违反规划用地、破坏土地资源和生态的情况时有发生。
(四)农村土地确权登记工作滞后。由于我省农村土地管理基础薄弱,截止目前,全省农村土地面积333.27万公顷中仅有2%完成确权登记,仍有98%的农村土地未依法确权登记,农村土地相当一部分权属不明,界址不清。我省农村土地流转中发生的纠纷冲突,绝大部分是因为土地权属不清引起的。这也是引发产生我省农村土地管理问题的一个根本原因。
对省人大执法检查中提出的问题,省政府和有关部门高度重视,深刻剖析了产生问题的根源,并针对性地采取有力措施进行整改,力争从根本上解决我省农村土地管理中存在的问题。
二、整改工作情况
对省人大土地管理法执法检查中发现的存在问题和列出的土地案例,省政府组织有关部门进行了认真研究,明确要求各级政府要认真搞好整改,特别是人大执法检查中列出的重点案例要限期整改,跟踪监督,确保整改工作见成效;同时要求要整章建制,进一步规范土地管理,从根本上解决农村土地管理中存在的问题。各级政府和有关部门采取了一系列的整改措施,标本兼治,综合治理和整顿,规范土地管理,取得了明显成效。
(一)加强《土地管理法》的宣传学习,提高依法行政的自觉性和依法行政水平。
我省把加强《土地管理法》等法律法规的宣传教育作为搞好整改的首要工作,首先从思想上提高和强化各级领导的法制观念,学法守法,提高依法行政的自觉性和依法行政水平。省土地、农业主管部门先后在农村土地管理存在问题比较多的东方市、陵水县、澄迈县等市县举办了《土地管理法》及相关法律法规的专题讲座,组织市县领导、乡镇领导、村委会干部参加听讲,针对性地讲解土地管理法的基本法律制度,以及适用基层工作的有关法律法规和土地管理审批程序,提高市县基层干部的土地管理法律意识,增强基层干部依法管地的自觉性,为整改和今后的依法行政打下基础。同时各市县组织专门讲解团和广播宣传车深入乡村巡回宣传土地法规,增强农民依法用地观念,加强对土地管理的监督。
(二)全面开展农业用地流转清理整顿工作。
省委、省政府高度重视农用地流转中存在的问题,省委书记白克明主持召开省委常委会专题听取了全省农用地流转情况汇报,研究有关政策;省长汪啸风多次深入基层,在开展调查研究了解情况的基础上,主持召开省政府常务会,讨论决定在全省开展农用地流转清理整顿专项工作,并对清理整顿工作做出具体部署,提出我省整顿和规范农用地流转工作的基本原则,一是坚持让农民拥有足量的土地生产资料、保证农民对土地生产资料的收益权和最终处置权;二是坚持依法规范农用地流转行为、建立健全农村土地市场;三是坚持农村土地开发与保护并重、确保生态效益。要求从贯彻“三个代表”的重要思想,实现生态省的发展战略的高度,作好农村土地资源的科学、合理和有序开发和利用。为此,省政府发布了《关于印发海南省清理整顿农用地流转工作方案的通知》(琼府[2001]62号),召开了全省清理整顿农用地流转专项工作电视电话会议,对全省清理工作进行了周密部署。为做好这项工作,省政府专门成立了由两位分管副省长任组长的领导小组,并专门从国土环境资源厅、农业厅、林业局、省农垦总局等部门抽调人员成立工作办公室,负责具体清理整顿的工作。省政府还将征用集体土地用于农业开发的问题列入清理整顿工作范围,省土地主管部门专门下发了《关于抓紧对征用集体土地用于农业开发问题进行整改的通知》,做了专门部署。
按照总体部署,这项工作将在半年内完成。通过清理整顿,在妥善解决农村土地遗留问题、进一步规范农用地流转行为、促进农业和农村经济健康发展的同时,适当把土地退还给无地可种的农民,切实维护好农民的根本利益。
(三)规范农村集体土地承包管理。
针对农村集体土地在对外发包、出租管理中存在的问题,我省农业、土地主管部门制定了《整顿和规范农村土地流转管理工作实施方案》,整顿和完善原有土地流转行为,加强和规范今后农村集体土地流转管理。同时加强了市县农村集体土地承包合同仲裁机构的建设,做好农村集体土地承包合同纠纷的调解、仲裁。省农业主管部门进一步加强了农村集体土地经营权流转制度建设,注意培育和规范土地流转市场,使其依法运作。在农村集体土地对外承包和出租中,强调要切实尊重农民意愿,要征得发包方的同意,处理好各方的关系,明确土地发包、出租用途和年限,完善发包和出租手续。同时,农业部门在全省推行了农村经营规范化管理示范试点,建立健全农村集体土地承包合同履行兑现制度、合同纠纷调解和仲裁制度、合同变更和解除制度、合同资料档案管理等制度,使农村集体土地合同管理有一套规范标准,推动了农村集体土地承包合同管理工作的规范化和制度化。
(四)整章建制,规范农业开发用地管理体制。
在开展农业用地流转清理整顿工作的同时,为解决我省农业开发用地管理中存在的问题,规范今后的农业用地开发和管理,省政府及时出台了《海南省闲置农业用地处置规定》(省政府令第145号)和《海南省农业开发用地管理若干规定》(省政府令第149号),明确规定农业开发用地的审批权限和程序,从法规制度上规范农业开发用地管理体制,为农业开发用地管理提供法律依据。与此同时,省国土环境资源厅、省农业厅下发了《关于加强农业开发用地管理的通知》,制定《集体土地使用权出让合同》、《农业综合开发土地联营合作合同》规范文本,切实加强和规范农业开发用地管理,促进农业开发用地管理走上规范化、法制化的管理轨道。
(五)全面开展农村土地确权登记发证工作。
为了彻底解决农村土地纠纷日趋激烈的问题,省政府决定在全省开展农村土地确权登记发证工作,把农村土地确权登记发证工作纳入第十个五年计划,下发了《关于全面开展土地确权登记发证工作的通知》(省府办[2001]62号),确保用3年时间,全面完成农村土地确权登记发证工作,彻底解决土地纠纷问题,做到权属清楚,产权明晰,解决土地管理中的瓶颈问题。目前,省和市县都成立了土地确权登记工作领导小组,省土地主管部门制定了《海南省农村土地确权登记发证工作技术方法》和《全省土地确权登记发证工作方案》,举办了业务培训班,对全省各市县领导小组工作人员和市县土地主管领导进行了业务培训。各市县结合本地实际情况,制定了市县土地确权登记发证的工作方案,儋州市、文昌市、定安县还开展了农村土地确权登记发证工作的试点。目前这项工作正在全省展开。
(六)加大执法监察力度,认真抓好具体案例的整改工作,切实维护农民的合法权益。
省人大土地执法检查后,省政府及有关部门采取抓源头的办法,加大土地执法监察力度和土地违法案件的查处工作。汪啸风省长多次在全省重要会议上强调依法管理土地,稳定农村的土地承包关系,多次研究土地执法检查整改工作问题,敦促尽快制定和出台相关法规。一年来,省政府和有关部门出台了十几个政府规章或规范性文件,依法行政意识明显增强,有效地克服了“以权压法”,“以言代法”和执法犯法的问题。对省人大土地执法检查中列出的重点案例,各级政府采取有力措施认真整改,省政府有关部门加强跟踪督办。到目前为止,省人大土地执法检查重点督办的42个案例,已解决和基本解决的有24宗,占57%;正在解决的有15宗,占35%;尚未解决的有3宗,占8%。大部分的案件得到了处理。例如,省人大土地执法检查重点督办的案件之――张祥麟百果园毁林案,省委、省政府领导对该案作出了批示,并成立了由省纪委等部门组成的工作组,经调查处理,该案已批捕犯罪嫌疑人3人,对违纪干部正在进行处理,并对该宗土地重新进行土地利用规划,采取补种树木、恢复植被、工程治理、完善手续等多种整改措施,目前该案已基本处理完善。对轻骑集团兼并儋州市南辰农场案,儋州市政府已依法解除兼并协议,轻骑集团已将土地退还给南辰农场,依法保护了国有资产和维护了南辰农场的权益。对于尚未彻底整改的案例,省政府要求各级政府要采取有力措施继续搞好整改。
针对土地执法薄弱的问题,各级政府和土地、农业、纪检部门切实加大了对土地违法案件的查处力度,严肃查处了东方市弄虚作假、银行资金被套案和国营罗豆农场非法批准占用基本农田挖塘养虾、破坏基本农田案等一批重点案件。同时,为加强土地执法监督,省国土环境资源厅与省纪委、省监察厅联合下发了《关于进一步加强土地批租管理的通知》和《关于加大执法监察力度严肃查处国土环境资源违法行为的通知》,从源头上进行治理。一年来,通过加强土地执法和查处,基本上遏制了农村土地管理混乱的现象。
(七)加大闲置建设用地依法处置工作。
处置闲置建设用地,既是保全国有资产,也是加强农村土地管理,维护农民基本利益的一项重要工作。近年来,我省把闲置建设用地处置当作一项重点工作来抓,积极稳妥地全力推进,取得了阶段性成果。据统计,全省应处置的闲置建设用地共计23788.5公顷,除被司法查封的5170.5公顷外,全省能够处置的闲置建设用地为18618公顷。目前,全省通过登报告知或送达事先告知书等方式纳入处置程序的闲置建设用地为18382公顷,占全省能处置闲置建设用地总量的98.73%。其中已处置的为11837公顷,占能处置闲置建设用地总量的63.57%。在已处置的11837公顷闲置建设用地中,无偿收回6231公顷,占能处置闲置建设用地总量的33.47%;有偿收回2643公顷,占能处置闲置建设用地总量的14.2%(其中核发换地权益书收回197宗,面积1498公顷,权益价值量7.89亿元);通过限期开发、改变用途、调整使用等方式就地盘活利用的有2962公顷,占能处置闲置建设用地总量的15.91%。尚未进入处置程序的有236公顷,占能处置闲置建设用地总量的1.27%。全省通过无偿收回闲置建设用地的总价值为53.47亿元,有偿收回的支出价值为16.79亿元(其中核发换地权益书的权益价值量7.89亿元,占预计核发换地权益书价值量25亿元的31.56%),收回后再出让的土地收益为13.33亿元。目前全省通过对闲置建设用地的处置所取得的土地收益为50.01亿元。
三、整改工作存在的问题及今后工作安排
在一年多的整改工作中,各级政府高度重视对省人大土地管理法执法检查提出的问题,采取有力措施进行了有效的整改,大部分问题得到了妥善解决。但整改过程中也还存在一些问题,有的整改效果还不尽人意。这些问题主要如下:一是在处理违法征用集体土地用于农业开发的问题时,国家有关规定明确,凡上市企业以土地使用权作价计入企业资产的,必须为国有土地,对于已经以土地作价入股的股份制上市企业来说,如果简单将原已征用的集体土地收回或改为集体土地出让,处理不好会影响国家金融和证券市场的稳定。二是在有的案件的整改中,由于涉及到各有关方面的利益平衡,若在操作过程中不注意处理农民与开发商的利益关系,将影响开发商的投资积极性。三是有的重点案件整改后,由于掺杂农村宗族纠纷等其他原因,又出现了反复,影响了整改效果。四是全省农村土地确权登记发证工作面广、量大,在短时间内难以完成,也影响了整个整改工作。
为从根本上解决农村土地管理中存在的问题,完成整改工作,下一步将着重作好以下几个方面的工作:
(一)提高认识,切实把加强和规范农村土地管理作为贯彻党的十五届六中全会精神,落实江总书记“三个代表”重要思想,促进我省农业和农村经济发展的具体措施。各级政府要重视农村土地管理工作,并把它作为各级政府当前农业和农村工作的重点之一,列入各级政府领导任期考核内容,主动接受各级人大和社会各方面的监督。对省人大执法检查中提出的问题,要进一步加深认识,从思想上高度重视,进一步采取有效措施逐宗逐项予以整改。省政府在加大对重点案件查处的同时,将对前一阶段整改中遇到的难点认真进行专题研究,并纳入政府重大事项督办范围,进行全程跟踪督办,逐一落实。
(二)保质保量做好清理整顿农业用地流转专项工作,妥善处理我省农村土地遗留问题。全省要加大力度,用半年的时间做好清理整顿农业用地流转专项工作,对清查中发现的闲置撂荒、违法审批以及破坏土地与生态、损害农民合法权益的问题逐宗进行分类处理,并制定农业开发用地管理制度,进一步规范农用地流转管理,维护农民利益。
(三)进一步加大土地管理依法行政力度。一是建立健全符合我省实际的农村土地管理地方法律法规体系,针对我国加入WTO后面临的形势,结合我省实际,要抓紧修改完善不符合国际惯例的规定,制定适应加入WTO要求的土地管理地方法规和规章;二是建立农村土地管理的行政执法内部制约机制,健全农用地流转监督机制,通过规范用地审批行为,切实解决行政审批中出现的自由裁量权过大的问题,坚决杜绝农村土地流转管理中出现的以权谋私等行为;三是建立健全土地执法机构,重点解决各级土地执法监察机构、农垦土地管理机构和乡镇土地管理机构问题。
(四)加强农村土地管理的各项基础工作。一是加快土地利用总体规划修编工作,充分发挥规划和计划对农业产业结构调整的宏观调控作用;二是稳定和巩固农村第二轮土地承包工作,让农民拥有足够的生产资料;三是做好基本农田调整划定工作,在把一些优质耕地以法律形式保护下来的同时,为农业产业结构调整留出土地空间;四是加强农村集体土地承包合同流转管理,优化资源配置,推动适度规模经营,加快农业产业结构调整;五是抓紧完成农村土地确权登记发证工作,明晰农村土地产权,解决农村土地权属纠纷;六是建立健全农业用地地价管理制度,在全省范围内开展农业用地分等定级与估价工作,制定额布农用地流转指导价格标准,指导和规范农村土地交易行为。
(五)深化农村土地使用制度改革。一是要在稳定农村联产承包责任制的基础上,赋予农民长期而稳定的土地使用权,确保农民拥有足够的土地生产资料,确实保护农民的合法权益;二是要积极探索农村土地所有权的多种实现形式,培育和规范农村土地要素市场,促进土地资源的优化配置和合理利用,推进农业产业化进程。
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