海南省人民政府关于贯彻实施《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》中存在问题的整改报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

2004 年 10 月至 2005 年 3 月，省人大常委会组织执法检查组，对贯彻实施《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》的情况进行了检查，并形成了执法检查报告。省委、省政府高度重视，时任省委副书记、省长、省编委主任的卫留成同志对此作出重要批示，并主持召开省编委会，专题研究执法检查中指出的问题，并责成各市、县和省政府各部门对照执法检查报告及审议意见指出的问题，有针对性地进行整改，确保我省机构编制管理规定得到有效贯彻实施，以实现转变政府职能、精简机构编制、改善人员结构、提高工作效能的目标。 2007 年 6 月 4 日 ，省政府以琼府函〔 2007 〕 75 号向省人大常委会报告了整改情况。根据省人大常委会的要求，省政府对整改报告作了适当修改。现将修改后的整改情况报告如下：

　　一、关于行政机关超编和混岗问题

（一）关于行政机关超编问题。

　　我省各级行政机关总体不超编，但个别市、县的个别行政部门（单位）存在超编现象。中央下达我省的行政编制数 49922 名（省级机关 4346 名，市、县、乡 26185 名，政法专项行政编制 19391 名） ; 其中：我省分配各级行政机关使用的行政编制数 44437 名（省级机关 3069 名，市、县、乡 25511 名，政法专项编制 l5857 名），全省预留行政编制 5485 名（省本级 l277 名，市、县、乡 674 名，政法专项编制 3534 名）。针对个别单位超编问题，省政府责成省编办进行全面调查、清理。据调查，造成个别单位超编的主要原因：一是 2002 、 2003 年行政区划调整时，大量的人员随转和安置工作难度较大，具体手续的办理需要一定时间 ( 海口市琼山区较为突出 ) ；二是某些单位机构改革不到位，人员分流不及时，部分在政策宽限期内的分流人员存在 “ 等、靠、要 ” 思想；三是在政策允许的范围内，超编安置军队转业干部。

　　在省人大执法检查组的大力推动下，各级党委、政府加大了安置、分流人员的工作力度，积极采取措施解决行政机关超编问题。一是建立机构编制管理考核评价机制。按照 2006 年省委出台的《海南省市县党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法（试行）》的有关要求，省编办及时制定了《海南省市县党政领导班子有关机构编制工作考核办法》（琼编办〔 2006 〕 70 号），对各市、县党政领导班子及主要领导在超编和超职数配备领导干部等方面的治理情况进行考核，并分别作出 “ 好、较好、一般、差 ” 四个等次的考评意见，该项考评意见已作为省委组织部选拔、任用干部的重要依据。与此同时，各市、县党委、政府认真按照有关规定，积极组织本级自评，加强机构编制管理，并将该项工作列入对乡镇领导班子及主要领导年度考核和换届考核的重要内容。这项制度的建立和实施，较好地解决了各单位超编和超领导职数配备领导干部问题。二是建立完善机构编制管理法规制度配套机制。结合省人大执法检查情况，为更好地贯彻实施《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》，省编委根据工作实际，及时制定了《海南省机构编制委员会工作规则》、《海南省机构编制委员会办公室工作规则》，以制度的形式确立了机构编制集体议事制度，规范了机构编制审批程序和权限，明确了各级编委及其办公室的法定权力和法律责任。议事制度明确规定：凡涉及各部门机构编制问题，均由编办主任会议研究；涉及各部门增加机构或编制的有关事宜，均提交省编委会全体会议审定；涉及重大的体制改革、规模较大的机构编制调整方案，经编委会研究后提请省委常委会审定。各市、县编制机构为了从源头上遏制机构编制膨胀，结合本地实际，分别制定了《加强机构编制管理规定》、《机构编制审批工作程序》、《编委工作规则》、《编办工作规则》等管理制度。三是建立了机构编制管理 “ 四方 ” 协调约束机制。根据机构编制管理特点和工作实际，我省积极探索并建立了由机构编制部门主导，组织、人事劳动保障、财政部门相互配合、相互制约的机构编制管理协调约束机制：组织部门任免干部，必须在机构编制部门核定的机构编制和领导职数限额内进行；人事劳动保障部门考录公务员、调配人员等，必须按照机构编制部门核定的岗位和设定的条件要求进行；财政部门根据机构编制文件进行经费预算管理。机构编制部门在审批机构设置、编制增减、领导职数配备等问题时，也须事先征求组织、人事劳动保障、财政等部门的意见。四是普遍建立和实行了 “ 控岗卡 ” 制度。 “ 控岗卡 ” 制度规定：机关、事业单位进人，必须先到机构编制部门核对机构编制台帐，领取空岗通知单，然后由组织、人事部门依据空岗通知单办理有关调动手续、审核人员工资，再由财政部门根据空岗通知单和人事部门审核的工资标准核发工资，最后由公安部门根据空岗通知单办理入户手续。 “ 控岗卡 ” 制度的施行，规范了机构编制审批程序，杜绝了违反政策超编进人和超领导职数配备干部现象的发生。

　　省人大执法检查组指出的海口市琼山区超编的问题，引起海口市委、市政府的高度重视，针对存在问题，市委、市政府采取强有力的措施，使琼山区长期遗留的超编问题得到妥善解决。琼山区党政机关共分流 32 人，其中 8 人调往乡镇任职；区财政局超编人员，分流到区事业单位的 20 人；区检察院超编人员，分流到其他区和按政策办理退休的共 20 人。针对琼山区公安分局人员分流问题，海口市委、市政府制定了《关于原琼山市公安局在职人员移交接收等问题的意见》、《原琼山市公安局在职人员接收分流工作实施方案》，通过考录、分流并举等方式，加快推进分流安置工作。

（二）关于混岗问题。

　　行政机关混编混岗问题，一直困扰着机构编制管理和公务员队伍建设。从全省情况看，省级各部门（单位）编制管理规范，市、县问题较多。为此，我省各级组织、人事和机构编制部门采取强有力的措施，加强机构编制管理，提高机关事业单位人员整体素质，控制人员盲目增长，严把机关事业单位进人关，具体如下：

　　一是结合公务员法实施，清理混编混岗人员。省委组织部、省人事劳动保障厅在实施公务员登记中，坚决实行 “ 控岗卡 ” 制度，严格按照编制部门规定的编制和领导职数进行登记，对混编混岗人员进行清理。凡不符合条件的人员，立即责成各有关部门、各市、县予以清退和分流。

　　二是结合行政事业单位工资套改，清理混编混岗人员。组织、人事劳动保障部门明确规定：在 2006-2007 年工资套改工作中，行政事业单位超编混岗人员的工资一律不予套改，从而有效地推动了清理、清退和分流混编混岗人员的工作。

　　二、关于机构改革遗留问题

（一）乡镇撤并后富余人员超编问题。

　　针对 2002 年全省乡镇行政区划调整、乡镇撤并后人员超编问题， 2005 年 9―12 月，省编办联合省委组织部、省人事劳动保障厅、省监察厅组成 3 个检查组，对文昌、儋州、万宁、乐东、保亭等 5 个市、县的 13 个乡镇的机构编制、实有人员情况进行检查。检查组以召开汇报会和座谈会，以及现场查看人员花名册和工资发放名册等形式，了解编制实名制的执行情况，并就严格控制乡镇机构编制和实有人数以及落实省人大执法检查提出的整改意见等问题进行了督查。各级党委、政府对乡镇机构编制工作非常重视，认真按照有关规定，积极组织自查，对存在的问题及时采取有效措施，予以妥善解决。目前，各乡镇富余人员分流工作得到很好的落实，截至 2006 年底，全省 202 个乡镇共核定行政编制 8360 名，实有人员 6208 名，空缺岗 2152 名。

　（二）乡镇超职数配备领导问题。

　　针对乡镇区划调整、撤并造成部分乡镇领导职数超配问题， 2006 年，省委组织部及时出台了《关于认真做好乡镇领导班子换届工作的指导意见》（琼组发〔 2006 〕 2 号）。各市、县均认真贯彻落实，并在乡镇领导班子换届工作过程中，严格按规定的职数配备乡镇领导干部。如儋州市 17 个乡镇核定领导职数 173 名，已任命到位 171 名，空缺岗 2 名。

（三）琼海市乡镇机构改革试点工作。

　　为贯彻落实十六届五中全会和中央经济、农村工作会议精神，配合全国农村税费改革工作，结合乡镇行政区划调整遗留问题，省编办组织了乡镇机构改革的课题研究，对我省乡镇行政体制和机构编制进行了深入调研，提出了琼海市乡镇机构改革试点工作方案的意见。按照省委、省政府的统一部署， 2006 年 3 月，琼海市启动了乡镇机构改革试点工作，试点工作紧紧围绕四个方面进行：一是转变乡镇政府职能，切实把工作重点转变到对农户和各类经济实体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来；二是理顺关系，理顺市政府与乡镇政府的关系，由市级政府部门承担的责任，不能转嫁给乡镇政府承担；三是按照精简、统一、效能、适用的原则，设置乡镇机构，整合事业站所；四是精简人员编制，提倡乡镇领导干部交叉任职，从严控制乡镇党政领导职数。

　　今年 4 月 9 日至 10 日，省乡镇综合改革领导小组办公室对琼海市乡镇机构改革试点工作进行了检查验收，认为琼海市乡镇机构改革达到了精简机构编制、整合优化资源、转变政府职能、提高行政效率、减少财政开支、减轻农民负担的预期目的。今年 7 月，省编办还在总结琼海市乡镇机构改革试点工作经验的基础上，起草了《海南省乡镇机构改革实施意见》，待省委、省政府批准后实施。

　三、关于事业单位改革滞后问题

　　根据国家有关事业单位改革的要求，省委、省政府对事业单位机构改革进行了一系列探索，以规范、发展、搞活为宏观指导，通过采取先易后难、分步实施、逐步推进的办法，积极稳妥地推进事业单位机构改革。

　　（一）积极做好事业单位分类改革的准备工作。

　　事业单位分类是事业单位改革的重点，也是难点。为了搞好事业单位的改革工作，省政府在认真研究中央有关改革精神的基础上，结合本省实际，对省属事业单位进行了全面的 “ 梳理 ” 。首先，在全省范围内对事业单位的人员、编制、资产、运营情况等进行了全面深入的调研；其次，在调研的基础上，采取分类办法，将事业单位分为行政、公益、经营三大类分别制定改革方案；第三，把依据国家法律、法规行使行政管理职能一时不能划转的单位实行严格机构编制管理；把涉及公共安全、公共卫生、经济社会秩序和国家长远利益等属财政预算管理的事业单位进行了全面改革；将具有经营性和中介组织的事业单位转制为企业。    

（二）依据不同类别，实施分类改革。

　　首先，以财政预算管理的事业单位作为改革的切入点，组织制定了《海南省事业单位机构改革方案》，明确了改革的指导思想和原则，提出了改革的目标、内容和措施，对改革工作进行了整体部署，坚持事业单位与国民经济和社会协调发展，在充分考虑事业发展和社会就业要求的同时，又顾及减轻财政负担与增强事业单位活力的有机统一。做出了全省财政预算管理事业编制精简幅度不少于 25 ％的规定，并将精简下来的 10 ％编制用于接收大中专毕业生，优化事业单位人员结构。还配套颁发了《海南省财政预算管理事业单位人员分流安置意见》（琼办发〔 2001 〕 65 号）、《海南省事业单位工作人员改革期间提前退休有关问题的通知》（琼人劳保〔 2003 〕 138 号）和《海南省事业单位人事聘用管理暂行办法》（琼府〔 2004 〕 34 号）等 3 个相关文件。其次，根据性质、功能和特点，采取 “ 撤、并、转 ” 的调整办法，对事业单位进行改制。一是 “ 撤 ” ，对未经机构编制部门批准已与主管部门脱钩或自行转制的单位进行全面清理，对名存实亡或无法正常运作以及按规定应清理的单位全部撤销。例如将省管理科学研究所等 50 个单位予以撤销。二是 “ 并 ” ，对规模不大、效益不好、业务相近、功能萎缩的省跨省用工管理所、省境外就业职业介绍所等 8 个单位予以合并；对公益事业单位，调整布局，推进资源整合，保证资金向社会发展具有指导性作用和社会急需发展领域和新型行业的事业单位集中，例如将海南侨报社并入海南报业集团公司。三是 “ 转 ” ，对从事经济、中介组织的事业单位进行改制，与主管部门脱钩，建立与市场经济相适应的管理体制和自律性运行机制，如省律师事务所等 8 个单位转为中介机构；把不具有事业单位属性的生产经营性事业单位，及直接从事生产经营接待服务、技术开发和研究设计等活动，并可由市场配置资源的事业单位，成建制转为企业，进入市场，例如省新华书店等 50 个单位改制为企业。同时，还理顺了隶属关系，规范了名称。

（三）分批分领域，全面推进事业单位改革。

1. 开展科技体制改革，合理配置市场资源。按照国家关于科研体制改革的总体要求，以科研院所布局结构调整、机制转化和制度创新为重点，对 28 所省属科研机构重新分类和定位，实行不同的发展政策和不同的改革方案。对具有市场竞争能力的社会公益类科研院所，直接或根据双方自愿的原则合并、重组转制为企业，例如省药物研究所、省粮油科学研究所等 18 家单位；对我省支柱产业和社会的长远发展提供技术支撑，但无法得到相应经济回报的社会公益类科研院所，专业相近或相同、重复设置的合并重组，按非盈利机构运行和管理，如省环境科学研究所、省热带病研究所和省结核病防治研究所等 9 家单位；对个别条件很差、难于自我发展的，如省陶瓷科学研究所等单位，予以撤销。

2. 实施学校结构调整，合理配置教职工编制。省政府根据中央要求出台了《关于中小学教职工编制标准的实施办法》（琼府办〔 2002 〕 56 号），根据不同教育层次、特点和不同的区域，按照学生数的一定比例，及时核定下拨了中小学校的教职工编制。制定下发了《海南省高等院校机构编制管理暂行办法》（琼编〔 2005 〕 17 号）和《海南省高等院校编制使用计划的通知》（琼编办〔 2005 〕 10 号），对高校机构编制进行了 “ 六定 ” ，即定名称、隶属关系、职能、内设机构、人员编制、经费渠道等。

3. 推进文化体制改革，优化文化产业格局。近年来，我省加快了文化体制改革的步伐，合理配置资源，积极扶持发展前景好的单位。如：海南报业集团、海南广播电视台的组建，壮大了规模，增强了竞争力，逐步形成了集团化、产业化、企业化的发展格局。同时，切实抓好报刊散滥清理整顿工作，保留了 “ 一报一刊 ” （海南报业集团和《今日海南》），把不具有举办报刊杂志主体资格的事业单位全部撤消，并将可以通过市场配置资源的事业单位推向了社会。

4. 深化农业科学院所体制改革 , 提高机构运行效能。 2005 年，省政府对省农业科学院管理体制进行了规范和调整，进一步明确了农业科研机构的公益目标、管理体制、投入方式和运行机制。调整后，承担基础性、公益性、国家及省重点科研项目和从事成果转化及产业化开发研究的科研机构以政府投入为主，市场配置为辅；以市场化应用研究和生产、经营为主的科研机构转为企业，参与市场竞争，实现自我发展，资源全部由市场配置。通过改革，政府投入的公益目标更加准确，事企分开工作得到推进；同时，对稳定省农业科学院的人才队伍，整合和优化事业资源，促进经营型事业单位服务社会化、经营市场化、发展产业化等都发挥了积极的作用。

5. 理顺公路运输管理体制，明确机构责任主体。针对我省公路运输体制中存在的问题，省政府及时开展了专项调研，并果断采取措施，理顺关系，将省公路养护质量监督中心调整为省公路管理局，使我省交通运输、公路管理工作建立起决策、执法和监督相协调的科学管理体系。

　　（四）全省市县事业编制实行总量控制。

　　为加强市、县事业编制管理，严格控制人员增长，促进国民经济和社会事业协调发展，根据《海南省各级国家机关、事业单位机构设置和编制管理规定》，按照 “ 基本满足市、县事业发展需要；与经济发展水平和财政承受能力相适应；力求精简和高效；因地制宜，区别对待 ” 的原则，在综合考虑各市、县的人口、面积、财政供养能力、人口与财政供养人数比等因素的基础，核定了全省市、县事业单位编制总额，并对市、县事业编制实行总量控制。

　四、关于市县人大编制序列问题

　　我省在下达各市、县人大编制时，是以琼编〔 2001 〕 24 号文与各市、县政协、群众团体的编制一起下达的，但不明确人大、政协、群众团体各序列的具体数量。主要考虑是：一是在中央编办发〔 2002 〕 23 号文中，省人大的行政编制是与省政协、群众团体的行政编制一并下达的，我省参照中央编办的做法，将市、县人大、政协、群众团体的行政编制同文下达，并不表明将人大的编制序列列入群众团体中。二是按中央下达我省县乡行政编制总量有关比例换算，各市、县人大、政协、群众团体行政编制只有 889 名，个别市、县仅有十几名。经请示中央编办，群众团体可使用事业编制后，不明确各市、县人大、政协、群众团体各序列的具体数量将有利于市、县人大、政协机关使用这些行政编制，从而在编制上保证了人大、政协机关的正常运转。

　五、关于我省民主党派机关改革问题

　　我省民主党派机关自 1994 年定编后，中央一直没有明文要求各省进行机构改革。省级党政、人大、政协、法院、检察院、群众团体机关都已进行多次改革，就此我省专项请示中央编办，中央编办明确答复：民主党派省级机关机构改革要在中央的统一部署下进行，在没有实施改革时，可个别进行机构编制调整。因此，省编办会同省委统战部对我省省级民主党派机关进行了深入调研，提出了《关于省民主党派机关和总商会机构编制问题的报告》。有关省民主党派机关的领导职数、编制调整和人员分流享受政策问题，已由省编委全体会议审议批准执行。