关于《海南省限制生产运输销售储存和使用一次性塑料包装袋购物袋塑料餐具管理规定（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
       受省政府委托，现对《海南省限制生产运输销售储存和使用一次性塑料包装袋购物袋塑料餐具管理规定（草案）》（以下简称《草案》）的起草情况，说明如下：
      一、立法的必要性
      一次性塑料包装袋、购物袋及塑料餐具（以下简称一次性塑料制品）的使用极大的方便了人们的日常生活。同时，由于过量使用及回收处理不到位的原因，也造成了严重的能源资源浪费和环境污染。据不完全统计，日前我省每天使用一次性塑料袋110万个，一年消耗1.2万吨，一次性塑料餐具的使用数量也相当巨大。一次塑料塑料制品的大量使用以及随意丢弃，成为“白色污染”的主要来源，严重污染了我省的环境，损害了我省的形象。
       为了消除“白色污染”，省政府于2000年出台了《消除白色污染的决定》，提出从2000年5月1日起，禁止销售和经营中使用不可降解塑料包装袋和塑料餐具。但是因为该决定属于规范性文件，不能设定相关的具体处罚条款，在实际操作中一直不能有效地执行。正是由于消除“白色污染”的法律地位问题，造成此项工作举步维艰。
       目前，我国云南的大理、丽江、迪庆自治州以及西藏的拉萨市等地方，已经颁布相关的地方规章，明确全面禁止生产、销售、使用塑料包装物。2007年12月31日，国务院办公厅下发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（国办发〔2007〕72号），对生产、销售、使用塑料购物袋作了相关规定。我省作为全国率先提出建设生态省的省份，为了贯彻落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会，从根本上消除“白色污染”，促进节能减排工作，更好地保护海南的生态环境和良好的形象，制定相应的地方法规，是十分迫切和十分必要的。
       二、《草案》起草过程
       2005年11月，根据省领导的有关批示，省法制办会同省国土环境资源厅举行了禁止“白色污染”的立法听证会，听取各方面人士对有关立法问题的意见。
2006年，省人大和省政府将禁止生产销售使用一次性塑料制品的规定列为立法预研项目。随后，省国土环境资源厅据此进行了相应的前期立法调研工作，并会同省法制办进行了立法成本效益分析，形成了《海南省禁止一次性塑料制品管理规定立法成本效益评估报告》。
      2007年，禁止生产销售使用一次性塑料制品的规定被列入省人大常委会和省政府的正式立法计划。
      2007年5月，省国土环境资源厅根据我省的实际情况，在参考了有关省市的规定的基础上，起草并向省法制办报送了禁止生产销售使用一次性塑料制品规定的送审稿。省法制办在征求了省建设厅、省教育厅、省财政厅、省卫生厅、省旅游局、省工商局、海口、三亚市人民政府的意见后，对送审稿进行了审查和修改，形成了《审查稿》。2007年11月19日，省政府第129次常务会议对《审查稿》进行了审议。根据省政府常务会议的精神，省法制办对《审查稿》再次作了修改，形成了现在送省人大常委会审议的《草案》。
       三、关于《草案》中几个主要问题的说明
     （一）  关于禁止生产销售使用塑料制品的范围问题。
      塑料制品的种类繁多，如塑料包装袋、塑料餐具、塑料保鲜膜、农用地膜、制成品的塑料包装材料等，其用途也很广泛。但对环境构成威胁和破坏的主要是一次性使用的塑料制品。目前我省的“白色污染”主要来源是一次性塑料包装袋和塑料餐饮盒，其他如保鲜膜、重复使用的塑料制品和塑料包装材料等有的使用量小或者生产、生活还不可或缺，因此禁止的范围仅限制一次性使用的塑料包装袋、购物袋以及塑料餐饮具。另外，为了适应实际情况的变化,《草案》第二条还规定，省人民政府可以根据实际需要调整禁止或者使用的塑料制品种类并向社会公布。
    （二）关于不可降解与可降解的立法取向问题。
      一次性塑料制品可分为不可降解和可降解塑料制品两类，目前，有关省、市的立法取向主要分为两种：一种是禁止生产、销售、使用一次性不可降解塑料制品，允许使用可降解的一次性塑料制品；另一种是全面禁止生产、销售、使用所有的一次性塑料制品；前一种作法虽然具有弹性，但目前市场上使用的一次性可降解塑料制品仍然会对环境造成污染，因为当前的“可降解”塑料制品，只是在原料中加入一定的添加剂，如淀粉、植物油、纤维等，但其主要成分还是聚乙烯。所谓“可降解”只是碎裂，变成碎片，其内在的分子性质没有改变，视觉污染没有消除，潜在危害仍然存在。而且执法部门目前对塑料制品的降解性质还没有相应的检验手段和能力。如果需要检验求证，需送样本到国家塑料制品质量监督检验中心等单位检验，时间约为1个月左右，仅检验费用就约为3000元/次。这会给执法部门的执法带来很大的难度，有可能使法规执行不了。因此，《草案》采取了后一种做法，即全面禁止一次性使用的塑料制品。
     （三）关于有关公共场所提供塑料制品问题。
       目前的“白色污染”主要是因为公众大量使用一次性塑料包装袋造成的。而公众之所以能够大量使用是因为其取得的无偿或廉价，有关场所如超市、百货商场、菜市场等无偿地向公众提供塑料包装袋（实际上费用也加在商品价格上），尽管方便了人们的日常生活，但也给环境带来了极大的污染和威胁。为彻底杜绝这些污染源头，《草案》第十五条规定，车站、码头、超市、商场、酒店、旅游景点、农贸市场等公共场所禁止向消费者提供一次性塑料制品。
     （四）关于建立回收机制的问题。
       尽管作出了在全省范围内禁止生产、运输、销售、储存和使用一次性塑料制品的规定，但由于执法水平有待提高、群众对“白色污染”认识的转变特别是对外来旅游者的宣传等都需要一个过程。因此，治理“白色污染”工作需“两条腿”走路，即一方面全面禁止生产、运输、销售、储存和使用一次性塑料制品；另一方面对少量遗漏的一次性塑料制品采取回收的方式，这样才能做到真正消除“白色污染”。同时，要形成一个鼓励公众自觉回收的机制，必须采取政府主导的做法，建立回收制度的义务主体应当为市县人民政府。《草案》第六条规定，市、县、自治县人民政府应当建立一次性塑料制品回收制度，合理设置收购站点，集中回收废弃的一次性塑料制品。
     （五）关于替代用品问题。
      一次性塑料制品毕竟方便了人们的生活，要禁止使用，替代用品的问题是必须解决的。否则，这项工作将很难开展。在禁止使用一次性塑料制品以后，替代用品主要为布制、纸制以及以植物纤维制作的包装物等。为了做到方便使用，必须保证替代用品质量，同时要降低成本和价格。因此，各级人民政府有责任采取必要的措施，对相关企业加以扶持，鼓励企业采取新技术和新工艺，生产相关替代产品，满足人民群众的日常生活需求。为此，《草案》第八条规定，各级人民政府应当鼓励开展对替代用品的科学研究、技术示范和成果推广活动。各级人民政府应当制定优惠政策，扶持企业采用新技术、新工艺，生产符合标准的替代用品。
     （六）关于消除“白色污染”的宣传教育问题。
      消除“白色污染”是一项全民性的工作，必须做到家喻户晓，人人皆知。禁“白”工作能否顺利开展，关键在于人民群众是否形成自觉守法、自觉维护生态环境的良好风气。否则，仅仅依靠严格的管理和严厉的处罚是不可能收到良好效果的。为了加大宣传的力度，《草案》根据不同的情况，把各级政府、新闻媒体、学校、幼儿园、共青团、妇联、工会、部队等各类不同的主体在禁“白”宣传工作中的义务作了针对性的规定，如第九条规定了各级政府组织宣传禁止“白色污染”的责任；第十一条规定了新闻媒体的宣传责任；第十二条规定了学校和幼儿园应当采取各种形式，对青少年开展保护自然生态环境的法制教育；第十三条规定了共青团、工会、妇联、部队等单位在禁止一次性塑料制品，保护良好环境工作中的责任。
     （七）关于对违法行为的处罚问题。
      在立法中明确对违法行为的处罚内容是法规能否得到有效执行的一个重要因素。省政府2000年出台的《消除白色污染的决定》之所以一直难以得到有效执行，主要原因就是该决定属于规范性文件，没有设定相关的具体处罚条款。因此，为了有效落实《草案》规定的各项禁“白”措施以及明确各有关部门的执法职责，《草案》第十八条至第二十条对各种违法行为应给予的处罚进行了明确的规定，同时明确了各执法部门在处罚工作中的职责分工。
      以上说明，请审议。