关于《海南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（修订草案）》的说明

——2010年9月19日在海南省第四届人民代表大会常务委员会第十七次会议上
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
    我受省政府的委托，现就《海南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法（修订草案）》作如下说明：
    一、修订《实施办法》的背景说明
   （一）修订的可行性和紧迫性。
    国家新《义务教育法》2006年颁布实施，对义务教育事业的改革与发展起到了极其重要的作用。我省认真贯彻实施《义务教育法》，在推动义务教育事业改革与发展中取得了较大的成效。在实施中，也遇到了一些实际问题，对我省修订和完善地方法规提出了迫切要求。
    一是新《义务教育法》的颁布实施，国家1986年颁布实施的《义务教育法》宣告终止，我省1991年审议颁行（2004年对部分内容作修订）的《实施办法》实质上也失去了现实指导和规范的意义和作用。
    二是新《义务教育法》为我省修订和完善《实施办法》提供了法律依据。新《义务教育法》在办学体制、管理机制、经费保障机制、促进均衡发展、保障受教育平等权利、督导制度等方面内容都作了新的规定，不少甚至与原规定已完全不同。这些要求我省尽快修订并颁布新的《实施办法》，以更好地贯彻执行上位法。
    三是我省义务教育事业改革与发展中遇到的实际问题，在国家新《义务教育法》中未作具体规定的，需要我省修订《实施办法》加以规范。比如义务教育的减免收费制度、各级财政义务教育投入分担机制、义务教育公益性、公平性原则的保障、学校办学行为规范等方面，都需要结合我省实际，做出具体可操作的规定。
    四是目前国内已有北京、上海、河北、吉林、辽宁、青海、山西、陕西、西藏、新疆、云南等省市区颁布了实施新《义务教育法》地方性法规；安徽、湖北、江苏、湖南等省制定的实施《义务教育法》地方性法规草案正在征求意见中。我省重新修订和审议《实施办法》的工作应紧跟上各兄弟省份的步伐，尽早出台，我省义务教育事业改革与发展营造良好的法制环境。
    （二）修订《实施办法》的依据。
    1、 2006年9月1日实施的《中华人民共和国义务教育法》；
    2、国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知（国发[2005]43号）；
    3、国务院关于进一步加强农村教育工作的决定（国发〔2003〕19号）；
    4、国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知（国办发[2002]28号）；
    5、《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号）及本省省委省政府的实施意见；
    6、国家教育部等有关部门印发的部门规章、规范性文件等。
    二、《实施办法》的主要内容
   《实施办法》修订草案初稿分总则、就学管理、学校建设、教师队伍建设、教育教学、经费保障、法律责任和附则等8个章节，共59条内容。主要内容有：
    总则部分。主要对制定《实施办法》的目的（第一条）、义务教育公益性质和保障制度（第二条）、教育方针（第三条）、各级政府及其有关职能行政部门职责（第四条）、教育督导制度（第五条）、教育激励措施（第六条）等方面内容做了规定。
    就学管理部分。主要对适龄儿童入学年龄时间界限（第七条）、适龄儿童和少年免试就近入学（第八条至第十条）、各级政府保障入学职责（第十一条）、适龄儿童少年受教育权益保障（第十二、十三条）等方面内容做了规定。
    学校建设部分。主要对学校建设纳入当地城乡和区域建设发展规划（第十四条）、寄宿制学校建设和教育扶贫移民工程（第十五条）、学校标准化建设（第十六、十七条）、特殊教育学校和专门学校建设（第十八、十九条）、义务教育学校的公益性质（第二十条至第二十二条）、学校安全管理（第二十三条至第二十六条）、校长管理（第二十七条）等内容做了规定。
    教师队伍建设部分。主要对教师队伍管理职责（第二十八条）、教职工编制管理（第二十九条）、实行新教师招聘制度和教师全员聘任制（第三十条）、教师培训、交流和考核（第三十一条至第三十三条）、教师待遇（第三十四条）、教师职业道德要求（第三十五条）等内容做了规定。
    教育教学部分。主要对素质教育实施（第三十六条、第三十八条第二款）、教材和教辅资料管理（第三十七条、第四十三条第二款）、课程设置和实施，特别是德育、体育艺术教育和综合实践等课程的实施（第三十八条至第四十一条）、创造平等受教育条件（第四十二条）、学校作息制度（第四十三条第一款）等方面内容做了规定。
    经费保障部分。主要对义务教育全面纳入公共财政保障（第四十四条）、公用经费（第四十五条）、教育投入分担机制（第四十六条）、转移支付资金管理和使用（第四十七条）、专项经费投入（第四十八条）、社会支助资金筹措和管理（第四十九条）、教育经费审计和监督（第五十条）等内容做了规定。
    法律责任部分。主要对各级政府及其有关行政部门、学校、教师、社会公共文化体育设施管理者、企事业单位、社会组织和个人、适龄儿童少年的父母或者其他法定监护人等违反本办法有关规定应负的法律责任和处理办法做了规定（第五十一条至第五十六条）。
    附则部分。主要对民办学校和其他民办教育机构实施义务教育的法律法规依据（第五十七条）、本办法的解释权属（第五十八条）、本办法实施时间（第五十九条）做说明。
   三、《实施办法》解决的主要问题
   （一）关于保证义务教育的公益性质。
   一是明确义务教育是政府必须予以保障的公益性事业。县级以上各级政府应当建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度的实施。实施义务教育，不收学费、杂费、教科书费，并根据国家和本省人民政府的规定，减收或者免收其他费用。市、县、自治县人民政府可以对本行政区域内义务教育免收或者减收的费用项目作出规定（第二条）。
   二是严格规范义务教育公办学校的性质和办学行为。县级以上人民政府及其教育行政部门不得以任何名义改变或者变相改变公办学校的性质，不得利用财政性经费举办民办学校。公办义务教育学校不得以固定资产、师资力量和学校声誉等无形资产，参与社会力量合作办学。公办学校不得擅自将校舍、场地和教育教学设施出让、出租或者改变用途（第二十条）。
    （二）关于义务教育以县为主管理的体制和职责。
    一是进一步明确“以县为主管理”的职责分工。规定本省义务教育实行省人民政府统筹规划实施，市、县、自治县人民政府为主管理的体制。市、县、自治县人民政府应当将义务教育纳入当地经济和社会发展规划，合理配置教育资源，改善学校办学条件，促进义务教育均衡发展，保证儿童、少年平等接受义务教育。县级以上人民政府教育行政部门在本级人民政府领导下具体负责义务教育实施工作。县级以上人民政府其他有关行政部门在各自职责范围内做好义务教育实施工作。乡镇人民政府、街道办事处应当支持学校的建设，并与教育行政部门配合做好组织和督促适龄儿童、少年入学，防止辍学，维护校园秩序及周边安全等工作。居委会、村委会应当协助政府做好发动适龄儿童、少年入学和防止辍学工作（第四条）。
    二是在保障适龄儿童少年接受并完成义务教育、保障残疾儿童少年等特殊群体平等接受义务教育、学校规划和建设、学校安全管理、教师队伍建设和管理、义务教育经费保障等多个方面，都对“以县为主”管理的具体职责作了规定（第十一条、第十四条至第十九条、第二十三条、第二十四条、第二十八条至三十二条、第三十四条、第三十六条、第四十四条至第五十条）。
   （三）关于平等接受义务教育的权利。
   一是在学生就学上依法取消户籍界限，做到当地户籍适龄儿童少年和非当地户籍流动人口的适龄儿童少年平等接受义务教育的权利。规定义务教育阶段的适龄儿童、少年在其户籍所在地免试就近入学。因就业或者有固定住所而在本省非户籍所在地居住的人员，其适龄子女或者其他法定被监护人可以在居住地就近免试入学。学校因办学规模限制无法接收的，市、县、自治县人民政府教育行政部门应当统筹安排就学。学校不得拒绝服务区域内符合条件的适龄儿童、少年入学。学校对当地户籍学生和非当地户籍学生应当同等对待（第八条）。
    二是建立保障残疾儿童少年平等受教育的制度。县级以上人民政府按照国家有关标准设立特殊教育学校，并为普通学校配置适应特殊儿童学习生活需要的设施、设备，保障残疾适龄儿童、少年接受义务教育。普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读（第十八条）。
    三是规定严重不良行为适龄儿童少年平等接受义务教育的权利。规定对违反学校制度的学生，学校应当给予批评教育，帮助学生改正错误，但不得劝退或者开除学生（第十二条）；省人民政府及其教育行政部门根据实际需要，统筹举办专门学校，对有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年开展法制教育和心理矫治工作，并实施义务教育。专门学校的教育教学工作实行属地教育行政部门管理。对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育，所需经费有省人民政府保障（第十九条）。
    （四）关于促进义务教育均衡发展。
    一是规定了义务教育均衡发展的政府职责。市、县、自治县人民政府应当将义务教育纳入当地经济和社会发展规划，合理配置教育资源，改善学校办学条件，促进义务教育均衡发展，保证儿童、少年平等接受义务教育（第四条第二款）。
    二是学校的均衡发展。市、县、自治县人民政府应当根据需要举办寄宿制学校，保障居住分散的适龄儿童、少年接受义务教育。科学规划和实施教育扶贫移民工作，有计划地把生态保护核心地区、偏远山区农村等的适龄儿童、少年相对集中到城镇就学。（第十五条）；县级以上人民政府应当采取措施将义务教学校班额控制在小学45人、初中50人以内（第十七条）；县级以上人民政府及其教育行政部门不得对义务教育学校区分重点学校和非重点学校（第二十二条）；学校应当对各年级学生均衡编班，均衡配备班级学科教师。学校不得以任何名义分设或变相分设重点班和非重点班，学校和教师不得对学生进行学科成绩公开排名（第四十二条）。
    二是规定师资力量的均衡配置和交流。规定县级以上编制部门、教育行政部门应当根据学校生源情况和教育教学需要核定教职工编制，均衡配置教师资源，保障农村地区学校、民族地区学校和寄宿制学校对教师的需求（第二十九条）；县级以上人民政府应当支持和鼓励城镇和经济发达地区教师、高等学校毕业生到农村地区、民族地区支教或者任教。县级以上教育行政部门应当建立义务教育学校校长、教师在区域内学校定期交流制度（第三十二条）。
    三是明确规定经费投入上要注重均衡发展。县级以上人民政府应当设立专项资金，重点扶持农村地区、民族地区学校和薄弱学校的建设，促进本行政区域内义务教育均衡发展（第四十八条）。
    四是规定将促进义务教育均衡发展列为教育督导的重要内容（第五条第二款）。
   （五）关于义务教育经费保障机制。
    一是建立义务教育公共财政保障机制。规定义务教育是公益性事业，县级以上人民政府应建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度的实施（第二条第一款）；义务教育全面纳入公共财政保障范围。省人民政府统筹落实全省义务教育经费的保障责任。县级以上人民政府应当将义务教育经费纳入财政预算并单列，保证义务教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均教育费用逐步增长，教师工资、学生人均公用经费逐步增长（第四十四条）。
    二是保证公用经费投入。规定省人民政府应当根据国家规定并结合本省实际，确定义务教育学生人均公用经费标准，生均公用经费标准应当高于国家制定的标准。国家和省人民政府确定免收的、需要在公用经费中列支的费用，省和市、县、自治县人民政府应当在学生人均公用经费预算中增补，增补部分应当不低于免收费项目的金额。特殊教育学校（班）学生人均公用经费标准应当高于普通学校学生人均公用经费标准（第四十五条）。
    三是建立健全各级政府义务教育经费投入的分担机制。省人民政府根据各地财政收入状况，确定全省各级人民政府分担义务教育经费的项目和比例。县级以上人民政府应当按照确定的义务教育经费项目和分担比例标准，及时足额拨付义务教育经费，保证公用经费、教职工工资、校舍建设和维修改造资金、义务教育免收费用项目补助等各项资金按时足额发放，保障学校正常运转（第四十六条）。
    四是规范转移支付资金的管理和使用。规定省人民政府财政部门应当按照国家规定做好财政义务教育转移支付工作，支持和引导市、县、自治县人民政府增加对义务教育的投入。市、县、自治县人民政府应当确保用于义务教育的专项转移支付资金专款专用（第四十七条）。
五是规定义务教育专项资金投入和使用。县级以上人民政府应当设立专项资金，重点扶持农村地区、民族地区学校和薄弱学校的建设，促进区域内义务教育均衡发展（第四十八条）。
    六是规范其他经费的管理和使用。如：对未完成义务教育的未成年犯和被采取强制性教育措施的未成年人，执行机关应当保证其继续接受义务教育，所需经费由省人民政府予以保障（第十九条第二款）；学校应当按规定投保学生以外伤害校方责任险。县级以上人民政府可以安排专项资金，用于购买学校校舍安全保险（第二十四条）；县级以上人民政府应当设立教师培训专项经费。学校应当从公用经费中按规定比例安排教师培训经费。学校教师培训经费占学校公用经费的比例，由省人民政府根据国家要求作规定（第三十一条第二、三款）。
    （六）关于校长和教师队伍管理。
    一是规定校长的聘任和管理。学校实行校长负责制。校长应当符合国家规定的任职条件，由市、县、自治县人民政府教育行政部门组织竞争上岗或考察聘任（第二十七条第一款）。
    二是规定教师队伍管理的职责权限。县级以上教育行政部门依法履行本行政区域内中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训、交流和考核等管理职能（第二十八条）。
    三是实行新任教师公开招聘制度和教职工聘任制度。规定新教师招聘由市、县、自治县人民政府作出计划，省教育行政部门统一组织对应聘者进行教育教学能力测试，市、县、自治县人民政府教育行政部门按照规定程序择优录用。县级以上教育行政部门应当实施教职工岗位设置管理、岗位聘任管理工作（第三十条）。
    四是建立校长和教师的合理交流制度。规定义务教育学校实行校长任期制和定期交流制度（第二十七条第二款）；各级人民政府应当鼓励和支持城镇和经济发达地区教师、高等学校毕业生到农村和偏远贫困地区任教。县级以上人民政府教育行政部门应当建立义务教育学校校长、教师在区域内学校定期交流制度（第三十二条）。
    五是对师德师风进行规范。规定教师应当遵守教师职业道德规范，履行教育教学职责，关心和平等对待学生，尊重学生的人格，对品行有缺点、学习有困难和有其他问题的学生，应耐心教育、帮助，不得歧视学生，不得对学生实施体罚、变相体罚或者其他侮辱人格尊严的行为，不得侵犯学生合法权益。教师不得在校外兼职、兼课，不得进行有偿补课和有偿家教活动（第三十五条）。
    （七）关于学校安全管理。
    一是规定了各级政府在维护学校安全方面的职责。规定学校校舍和其他设施、设备建设应当符合消防、防汛和防台风要求，学校建筑物的抗震标准应当高于普通建筑物的抗震标准。县级以上人民政府应当定期对校舍安全进行检查，对校舍危房及时进行维修和改造（第十六条第三、四款）；各级人民政府及其有关部门应当加强对学校周边社会治安、交通安全、食品安全、卫生防疫等安全工作的指导、检查和监督管理（第二十三条）。
    二是规定了学校的安全管理职责。学校应当建立健全各项安全管理制度，制定突发事件应急预案，加强学生安全教育，定期组织演练，及时消除隐患，预防事故发生（第二十五条）。
    三是规定禁止在学校周边设立污染环境严重的企业，或者易燃易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等危险物品的生产、经营、储存、使用场所和设施。对已建成的，县级以上人民政府应当采取措施进行处理。禁止在学校周围二百米范围内开设网吧、游戏厅、歌舞厅等营业性娱乐场所（第二十六条）;任何单位和个人不得侵占、破坏学校的校舍、场地和教育教学设施，不得扰乱学校教育教学秩序和安全（第二十一条）。
    （八）关于入学年龄时间界限适度放宽的问题。
    依据《义务教育法》的规定第十一条的规定，适龄儿童入学应当满六周岁。以往我省和其他各省市一样，一般都是以秋季入学之日以前满六周岁的儿童准予入学。但在执行过程中，不少秋季入学之后才年满六周岁的儿童家长担心孩子来年入学年龄过大，于是出现了掐着日子生育孩子、非法修改孩子出生日期、四处找人说情或交高额费用等途径让孩子当年尽早入学等现象，有些单位也借此非法谋利。为了解决广大家长的后顾之忧和有效扼制社会非法收费行为，也考虑到一些儿童如因为差一、两个月而推迟一年接受小学教育的现实状况，我们借鉴了个别省份的做法，规定“在新学年开学之日后的两个月内年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人向学校提出申请的，学校核实后应当准予入学，并不得为此收费（第七条第二款）”。这一规定如果正式执行，第一年可能会出现适龄儿童数量有所增加的情况，但之后入学人数会正常。
   《实施办法》和以上说明是否妥当，请审议。