海南省人大常委会环境资源工作委员会关于《〈海南省森林旅游资源保护和开发规定（草案）》审查情况的报告

海南省人民代表大会常务委员会：

根据《海南省制定与批准地方性法规条例》的规定，省人大常委会环境资源工委于 9 月 11 日 召开了工委委员会议，对省人民政府提请审议的《海南省森林旅游资源保护和开发规定（草案）》（以下简称 “ 规定草案 ” ）进行了审查。现将审查情况报告如下：

    海南是全国最大的热带林区，拥有丰富的森林资源，有效开发、利用和保护好森林资源，是实现我省绿色崛起的重要手段，也是海南国际旅游岛建设的客观要求。因此，制定地方性法规，对森林旅游资源的开发、管理和保护进行有效规范，是必要的。规定草案根据我省森林旅游仍处于开发起步阶段，主要问题和矛盾集中在开发和保护环节的特点，将我省森林旅游立法的重心放在 “ 森林旅游资源保护和开发 ” ，法规名称为 “ 海南省森林旅游资源保护和开发规定 ” ，是切合我省实际、符合我省省情的。

    一、关于森林旅游景点景区内房地产项目开发和建设商品房问题。规定草案第十五条规定： “ 森林旅游景区景点内不得违反规划进行房地产项目开发，修建商品房或者其他永久性建筑物、构筑物。 ” 环资工委认为，对于房地产项目开发和商品房建设，在森林景点景区内应当是绝对禁止的。因此，为避免 “ 规划性 ” 开发房地产和建设商品房，建议该条修改为 “ 森林旅游景区景点内不得进行房地产项目开发，修建商品房，不得违反规划建设其他永久性建筑物、构筑物。 ” 同时设定违反该条的处罚条款。   

    二、关于设置森林旅游建设项目投入使用的前提条件问题。规定草案对此没有作出规定，建议增加此项 内容 ：即必须建立健全安全防范设施、环境卫生设施、污水垃圾处理设施，并经旅游等相关部门组织验收合格后方可投入运营。同时设定处罚条款，避免旅游安全等事故的发生。

    三、关于森林旅游景区景点内的禁止性规定。规定草案第十九条作出了森林旅游景区景点内的禁止性规定，但显然所禁止的违法行为从行为性质、危害程度到行为种类都大有区别，第三十九条对这些行为统一作处罚不合理、不科学也不便于执法。建议根据禁止行为的性质和危害程度将第十九条拆分为两条，将吸烟及其他使用明火，乱扔垃圾，刻划、折损树木，擅自采摘花草、林木、药材，挖沙、取土等行为归为一类，作较轻处罚，其余的归为一类，作较重处罚。

四、关于行政处罚问题。

（一）规定草案第三十五条在规定旅游者的义务中并无具体行为要求，第四十条却作出相应行政处罚，这是不妥的。行政处罚是针对具体的违法 “ 行为 ” 即违法作为进行处罚，对不作为是不能作行政处罚的，更何况那些不具体的 “ 义务 ” 难以认定。建议删除规定草案第三十五条和第四十条。

（二）规定草案第三十九条针对第十九条行为设定处罚，最高罚款上限为 100 万元，相对违法行为的危害性，处罚明显过重，且 “ 采伐天然林 ” 、 “ 非法猎捕、杀害野生动物 ” 等行为涉及其他法律法规，该处罚规定与《海南省森林保护管理条例》、《 中华 人民共和国野生动物保护实施条例》的处罚规定相悖，建议修改。

五、其他具体修改意见：

（一）本法规的宗旨是 “ 保护和合理开发森林旅游资源 ” ，为此，规定草案第一条 “ 立法目的 ” 建议修改为： “ 为保护和合理开发森林旅游资源，规范管理森林旅游市场， ......” 。

（二）规定草案第十九条第二款建议改为： “ 森林旅游经营者应当在显要位置设立标示牌，对游客应当遵守和注意的主要事项进行警示。 ”

（三）规定草案第十四条第二款建议改为 “ 已经建成或在建的不符合森林旅游规划或者破坏森林景观、 ......” 。

以上报告，请审议。