海南省人大法制委员会关于《海南省土地权属确定与争议调查处理条例（草案）》审议结果的报告

海南省人民代表大会常务委员会 ：

省四届人大常委会第三次会议对《海南省土地权属确定与争议调查处理条例（草案）》（以下简称草案）进行了初步审议。会后，法制委员会、法制工作委员会将草案印发各市、县、自治县和有关部门征求意见。并由省人大常委会副主任毕志强带队，分别到海口、文昌、万宁、儋州、定安、澄迈等市县进行调研，召开海口地区部分法官座谈会，专门到省农垦总局与农垦的同志座谈。在此基础上，法制委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对草案进行修改，并将草案修改稿印发各市、县、自治县和有关部门征求意见，召开省直有关单位、省高院、海南中院参加的座谈会，进行研究论证。 7 月 23 日，法制委员会召开会议，对草案进行了审议。省人大常委会财经工委、省政府法制办、省国土环境资源厅、省农业厅、省林业局的负责同志列席会议。法制委员会认为，为了规范土地权属确定和争议调查处理工作，维护土地权利人的合法权益，促进社会稳定和经济发展，制定土地权属确定与争议处理条例是必要的。同时提出以下主要修改意见：

一 、 关于农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原农民集体所有的土地的确权问题。 有的委员和部门提出，农村集体经济组织成员全部转为城镇居民，其原有土地并不因此全部转为国有土地。因此，法制委员会建议删去草案第五条第（五）项关于农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原农民集体所有的土地属于国家所有的规定。

二、关于无法提供书证物证情况下土地权属的确定问题。 有的委员提出，考虑到我省农民集体所有的土地普遍缺乏书面证据材料，具体土地权属界线又大多没有划定的情况，确权时应当以农民集体使用土地的现状作为确权的基础，同时土地行政主管部门在确定土地权属时应当实地核定土地权属界线。因此，法制委员会建议在条例中增加三个方面的规定：一是村农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。二是土地权属发生争议，争议一方或者双方均无法提供书面证据的，应当根据有关法律、法规和本条例规定，以查明的争议土地的历史使用情况和使用现状，作为确定土地权属的依据。三是土地行政主管部门在确定土地权属时应当查验有关权属证明和其他有关材料，实地核定土地权属界线。（草案二次审议稿第六条第三款、第二十六条第二款、第三十条第一款）

三、关于原来人民公社举办的农场土地权属的确认问题。 有的委员提出，原来人民公社举办的农场，现大多数已名存实亡，其土地权属应在立法中明确。法制委员会认为，乡镇农场的土地应属乡农民集体所有，建议增加规定，现仍由农场使用的土地，以及现由乡镇人民政府代管的土地，应确定为乡农民集体所有。但对乡镇农场闲置、撂荒的土地，原属村集体经济组织所有，现已由原村集体经济组织耕种的，可以根据实际情况，将土地归还给原村经济组织，确定其土地所有权。（草案二次审议稿第八条）

四 、 关于国有农场与周边农村集体经济组织土地权属的确认问题。

对此问题主要有两种意见。一种意见认为，当前场村土地权属纠纷大量是由于农村非法占用农场土地的行为引发的。因此，在处理场村土地纠纷确定土地权属时，要坚决维护人民政府批准的建场文件、规划图、协议书的严肃性。对批准土地界线清楚，特别是经县级以上人民政府确权发证的土地，群众越界毁坏农场经济作物抢种引发纠纷的，要坚决制止，依法收回。不能将农场的土地使用权确定由农村集体经济组织或者个人使用。

另一种意见认为，我省国有农场人均土地与农村人均土地数量相差较大。随着农村经济与社会的发展，这个矛盾将会更加显现，建议此次立法应研究这一问题。根据原国家土地管理局的规定和 1999 年省政府 126 号令，确定周边农村越界使用国有农场范围内的集体土地所有权和国有土地使用权，这在一定程度上缓解了场村之间的土地矛盾，但我省场村土地纠纷大多是近些年，由于农村人口增长和农村经济社会发展对土地的需求，农民占用农场土地范围内的土地引发的。根据国家有关规定，农场规划图只是原则或作为确定权属的参考依据，不能完全按照农场的规划图划分场村土地界线。因此，对农村占用农场范围内的土地，应根据不同时期，按照土地开垦和使用的历史和现状，确定土地权属。

法制委员会认为，对场村土地权属纠纷，应当按照尊重历史，承认现实，让利于民，促进和谐的原则进行处理。因此，在立法调整场村土地关系时，既要依法保护国有农场的土地权益，又要从农村经济发展和社会稳定的大局出发，合法、合理协调和平衡各方利益，做适当调整。主要从三个方面进行规定 ： 一是，根据国务院办公厅 2001 年国办发 [2001]8 号文转发的《关于依法保护国有农场土地合法权益的意见》关于 1962 年 “ 四固定 ” 后至 1982 年 5 月 14 日 《征用土地条例》发布以前，场村相互越界使用至今的土地权属，由各省制定相关规定的精神，规定这一期间农村与农场相互越界使用至今的土地，按现状分别确定农村集体经济组织农民集体土地所有权和农场国有土地使用权。二是， 1982 年 5 月 14 日《征用土地条例》发布以后至本条例公布前，农场周边农村集体经济组织开垦国有农场规划范围内的荒山、荒地，自行耕种使用的土地，确定农村集体经济组织享有国有土地使用权，由现耕种使用者与该农村集体经济组织签订土地承包合同。三是，对国有农场已经依法确权发证的土地，现使用者没有合法使用依据的，应当限期退还给国有农场。经双方协商同意的，也可以采取承包、租赁或股份合作的方式，明确使用期限，由农村集体经济组织继续使用土地。（草案二次审议稿第九条）

五 、 关于两个农村集体经济组织交替使用土地均不满 20 年的确认问题。 有的委员提出，一些使用土地多年的农村集体经济组织已经对土地投入资金、人力、财力等，在双方均不能提交充分证据证明其土地归属的情况下，将土地所有权确定给现土地使用者更合理。因此，法制委员会建议对此种情形分别规定：（ 1 ） 申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；（ 2 ） 申请土地确权前已经发生争议的， 根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，由县级人民政府确定各方土地所有权。（草案二次审议稿第八条第二款）

六、关于农村收回宅基地的问题。 有的委员提出，草案第二十一条关于 1999 年 9 月 24 日《海南经济特区土地管理条例》修订实施之后，未经批准使用农村集体经济组织土地建房，经处理，不符合使用条件的，收回宅基地的规定，在实践中难以操作。因此，法制委员会建议修改为，由农村集体经济组织参照所在市、县、自治县确权时该区域的征地补偿标准收取集体土地使用费。（草案二次审议稿第二十一条）

七、关于 “ 祖宗地 ” 引发的土地权属纠纷处理问题。 有的委员提出，一些单位和个人以 “ 祖宗地 ” 为由争地，这是影响我省土地权属确定工作和社会稳定的一个重要原因，条例对此应予以规范。因此，法制委员会建议增加一条规定： “ 任何单位和个人不得以 “ 祖宗地 ” 为由要求确认土地权属。 ” （草案二次审议稿第二十七条）

八 、 关于授权乡镇人民政府处理农村集体经济组织之间的土地权属争议案件的问题。 有的委员提出，我省农村集体经济组织之间的土地权属纠纷较多，而县级土地管理部门由于力量有限和种种原因，往往不能有效调处。而乡镇人民政府调处此类纠纷，具有情况熟悉，人员、组织等多方面的优势。因此，法制委员会建议增加规定： “ 乡镇人民政府可以受理本行政区域内的农村集体经济组织之间的土地权属争议案件，进行调查、调解，提出处理意见，报上一级人民政府做出处理决定 ” 。（草案二次审议稿第三十五条第四款）

九、关于土地争议纠纷未解决前，改变土地利用现状的法律责任问题。 草案第五十条规定，对土地争议纠纷未解决前，改变土地利用现状的，有的委员提出，对这种情形处 5000 元以上 3 万元以下罚款难以操作，既有损法规的严肃性，也不能有效制止违法行为。因此，法制委员会建议将该规定修改为： “ 由乡镇或者县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，对拒不改正的，可以强制清除其新种的林木、农作物或新建的附着物。 ”

十 、 关于草案的名称和章节 。有的委员提出，草案第二章的名称是 “ 土地权属 ” ，但却包括了确权的依据、确权的程序等内容，名称与内容不相称。因此，法制委员会建议将有关确权的依据、确权的程序等内容的条款归并为一章： “ 土地权属的确定 ” 。同时，将法规名称修改为 “ 海南省土地确权与争议处理条例 ” 。

十一、需要说明的问题。

有些委员建议将林地的确权和权属争议处理纳入本条例调整和规范。法制委员会认为， 2003 年 8 月 1 日施行的《海南省林地管理条例》对林地权属的确定、争议处理已作了规定，草案二次审议稿可不作重复规定。对林地管理条例没有规定的事项，可以按照草案第五十三条的规定，参照本条例执行。

此外，还对草案作了一些文字修改和顺序调整。

草案二次审议稿已按上述意见作了修改，法制委员会认为已基本可行。建议本次常委会会议审议通过。

草案二次审议稿和以上报告是否妥当，请审议。